高校党的规章制度建设研究*——以清华大学为例

郭泽邦 许 亮 冯劲涛

清华大学，北京 100084

党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规建设，持续推进制度建设贯穿党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设全过程。2020年1月8日，习近平同志在“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上发表重要讲话时强调，“制度优势是一个政党、一个国家的最大优势。”“不忘初心、牢记使命，必须完善和发展党内制度，形成长效机制。”这一重要论述为高校加强与完善党的规章制度体系建设提供了理论指导与根本遵循。

一、党内法规体系的建设历程与经验

我们党历来高度重视法规建设。1938年10月，毛泽东同志在中共六届六中全会上首次提到“党规”的概念，强调党的纪律以党员与干部的自觉性为基础，具有强制性但决不是片面的命令主义。新中国成立后，毛泽东同志在主持编辑《毛泽东选集》时表示，细化党内法规有利于统一各级领导机关的行动，推动党内关系走上正轨。1978年，党的十一届三中全会将严肃党纪作为恢复党和国家正常政治生活的起码要求。1990年7月，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》正式印发施行，首次对党内法规的含义作出界定，并赋予党内法规主体特定化、内容具体化、执行强制化等特点，自此党内法规建设步入科学化、规范化轨道。

“随着世情、国情、党情的深刻变化，有的党内法规和规范性文件滞后于实践的发展和形势任务的需要；有的存在同党章和党的理论、路线、方针、政策不一致，同宪法和法律不一致的情况；有的党内法规制度之间存在不协调、不衔接、不一致的问题。”对此，我们党坚持问题导向，从全面从严治党的现实需要出发，以全面清理摸底、加强统筹规划、完善技术规范为切入点，协同推进党内法规体系建设的规划、制定、执行、宣传等各环节工作，历经三个阶段完善优化“四梁八柱”，有力推动这一关乎9000多万名党员和450多万个基层党组织自身建设的系统性工程取得显著成效。

一是2012至2016年，集中清理、全面摸底阶段。2012年，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》正式启动党内法规和规范性文件清理工作。截至2014年11月，中办牵头就1949年新中国成立至2012年中共中央制定的1178件党内法规和规范性文件进行逐项研判，废止和宣布失效691件，继续有效的487件制度中1978年以前发布的仅20件、1978年以后发布的共42项需要修订。与此同时，中共中央制定并发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，以5年为限集中力量推进完善党内法规建设，并在清理工作基础上完成1949至2016年现行有效的中央党内法规和规范性文件汇编，为自上而下推动党内法规制度体系建设打下坚实基础。

二是2017至2018年，加强规划、全面部署阶段。2017年《规划纲要》收官之际，中共中央发出《关于加强党内法规制度建设的意见》，明确“到建党100周年时，要形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”，同步提出中央党内法规制度体系的基本框架，即在《中国共产党章程》之下划分党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块，这成为了党内法规制度体系暨知识体系设置部门的标准，亦是新形势下党内法规制度建设的纲领性文件。2018年，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》实施，同步开展中央党内法规和规范性文件第三次集中清理，巩固前期工作成效。

三是2019至今，提高质量、狠抓落实阶段。2019年4月《中共中央关于废止、宣布失效和修改部分党内法规和规范性文件的决定》发布，宣告党内法规集中清理工作取得阶段胜利。以此为基础，党中央对《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》进行修订，更加全面准确地阐明了党内法规的属性、特征和功能，明确完善党内法规制定事项、权限、程序及保障机制，强调扭住提高质量这个关键，搞好制度“供给侧结构性改革”，通过有件必备、有备必审、有错必纠，维护党内法规和党的政策的统一性权威性。针对“执行难”问题，还制定了《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，要求各级党组织和党员领导干部切实担负起执行党内法规的政治责任，有力地推动了党内法规的全面落地实施。

十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步将党内法规置于中国特色社会主义法治体系中，依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设，这为今后一个时期党内法规体系的完善与优化提出了新的更高的要求。

二、清华大学党的规章制度建设探索与实践

习近平总书记指出：“办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。”清华大学在推进大学治理体系和治理能力现代化进程中充分认识到，加强党的规章制度建设，要主动学习党内法规体系建设经验，对照党内法规制度体系基本框架进行归类分析，形成立改废意见，以确保学校党的规章制度科学规范、运行有效，同时也要结合高校特点，特别是人才、学科、传统等优势，加强党内法规体系研究，立足新时代新使命新要求，全面提升依法依规治校能力。

一是加强研究部署，把住建章立制质量关。学校党委常委会坚持及时传达学习党内法规及规范性文件精神，每年安排固定议题专门听取各方面工作汇报并作研究部署，对上级部门提出的新要求、实际工作中形成的好经验注重通过建章立制的方式予以巩固执行。2001至2018年，学校党的规章制度数量一直保持稳中有升态势。现行党的规章制度中，实施10年以上的制度占比18%，这一方面体现出学校党的规章制度前瞻性、适应性、稳定性强的特点，另一方面也与学校领导班子“一张蓝图绘到底”“不翻烙饼”的优良传统高度一致。实践证明，立足学校长远发展，谋划部署党的规章制度建设，对于持续推进学校事业建设具有重要意义。

二是注重党政协同，坚持实事求是一根针。按照传统的党内法规和国家法律两套制度体系框架，高校落实党对学校工作的全面领导，不可避免地会出现党的规章制度涉及行政事务的情形，而制定学校行政规章制度时也需要融入党对高等教育的要求。清华在落实立德树人根本任务的具体实践中，始终要求党的规章制度建设既要遵照党内法规的属性特征，又要注重与行政管理的深度融合。2017年，清华大学研究制定《规章制度建设管理规定》，强调学校党委对规章制度建设的领导，并明确各单位规章制度工作由各单位党委（直属总支）书记、各部门（机构）负责人全面负责。具体执行层面，学校党委办公室、校长办公室合署办公，归口负责学校党政重要规章制度的建设工作；法治与法务办公室负责学校党政重要规章制度的合法合规性审查、备案工作；同时，通过党务公开、校务公开、信息公开、纪检监察、校内巡察、党风校风监督及党代会教代会提案等多种方式督导制度执行效果。

三是坚持问题导向，协同立改废释全过程。高校作为党的基层组织与人才培养高地，是激发制度活力、形成基层经验、深化改革创新的一线前沿。对于不符合工作实际或者执行效力不符合预期的规章制度，学校党委坚决在发现问题、解决问题的过程中不断修订完善。2017年根据中央巡视反馈意见并结合清华大学第十四次党代会代表提案，学校党委集中精力对现行有效的党的规章制度进行全面清理，提出以2018年10月召开全校党建工作会议为重要节点，编印完成《新时代全面加强和改进学校党的建设重要制度汇编》。截至2018年底，学校共清理完成现行有效的党的规章制度近150项，结合实际按照“加强党对学校工作的全面领导”“宣传思想工作”“领导班子、干部队伍和人才队伍建设”“基层党组织和党员队伍建设”“党风党纪”“统战、群团和离退休工作”“校园安全稳定和保密工作”等七大方面分类呈现，为全面履行管党治党、办学治校主体责任，切实加强学校党委对基层党建工作的指导针对性与实效性提供了权威依据。

此外，学校还结合工作实际，主动研究制定了符合自身特点的规章制度，如《关于进一步加强“双肩挑”政治辅导员队伍建设的若干意见》《清华大学关于加强信息工作的若干意见》等，极大地丰富和拓展了党的规章制度建设内容，为学校事业健康发展提供了强大的政治保证。

三、高校党的规章制度建设下一步努力方向

然而通过调研C9高校党务公开工作，我们发现，高校党的规章制度公开情况呈现如下特点：一是公开比例较低。C9高校公开的党的规章制度大多在20件以下且更新频次不高。二是公开范围集中。C9高校公开的党的规章制度基本以党的领导法规制度框架下的综合、群团、企事业单位和社会组织，党的自身建设法规制度框架下的作风建设、反腐倡廉，党的监督保障法规制度框架下的监督等相关制度为主。虽有6所高校尝试对公开的党的规章制度按照规范内容、主责部门、发布时间进行分类，但就党的规章制度建设体例及技术规范尚未统一。由此，要做好高校党的规章制度建设，还需要从以下四方面予以改进。

（一）坚持实事求是，加强主动性与创造性。实事求是，是中国共产党的基本思想方法、工作方法、领导方法。党中央出台党政联合制定党规等指导性文件后，高校应结合发展实际，充分发挥主动性创造性将党的精神意志与学校立德树人根本任务相结合，确保出台的制度文件务实且具指导性、针对性和可操作性。此外，对于中央党内法规或规范性文件未覆盖或已覆盖但提出新要求的，也要主动作为，确保学校各方面工作都有规可循。

（二）加强统筹谋划，增强系统性与规范性。建章立制，要坚持系统思维、辩证思维、底线思维，不能大而全也不能小而碎，不能“牛栏关猫”也不能过于繁琐。对高校而言，加强党的规章制度建设首先要明确责任主体，即确定主责部门统筹推进党的规章制度建设工作；其次，对学校全部现行的党的规章制度进行系统清理，同步推进立改废释工作；再次，对新出台制度加强宣传讲解，加深校内单位对于制度要求的领会，帮助其更好地完成落实工作。

（三）强化监督反馈，确保操作性与有效性。制度的生命力在于实施。高校应通过监督检查和考核评价，将党的规章制度执行情况纳入校内巡察及督查督办工作中，并建立专门的党的规章制度贯彻执行情况考核评价机制，确保每一项制度的实施情况能够得到实时反馈。对于落实效果好的制度继续坚定执行，并辅以宣传教育活动来发挥制度落实先进集体或个人的示范带动作用；对于落实效果未达到预期的制度进行整改督导，防止硬约束变成“橡皮筋”、“长效”变成“无效”。

（四）重视信息公开，提升透明性与参与性。推进党务公开，是贯彻落实党的十九大精神，坚定不移全面从严治党，提高党的执政能力和领导水平的重大举措。党的规章制度作为高校党务公开的主要内容，直观反映学校党委贯彻落实从严治党、依规治党有关要求情况。高校应提高对党的规章制度主动公开工作的重视程度，不断优化党的规章制度公开渠道，在提高党的规章制度透明性的同时，自觉接受全校师生及社会各界人士的民主监督。