中国国家治理法治化的制度底色

李晓瑜

中共郑州市委党校，河南 郑州 450042

一、国家治理法治化的逻辑证成

自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，“国家治理”从政治学领域的学术名词一跃成为政治热词。与传统的“国家统治”、“国家管理”更强调政治主体对客体的单向性支配和强制性控制不同，“国家治理”虽然本质上仍然是指统治者运用公权力有效管控国家、处理政务，但其治理主体、治理方式更具开放性和包容性，参与治理的主体除执政者外，还包含了大量的非执政政治组织、法人和公民个人，在治理方式上更强调协商、合作、共识，尤其是充分尊重社会自治和基层自治。质言之，“国家治理”更加重视治理过程与治理方式的多元化、民主性、人格性特征，更加强调治理主体与客体之间的良性互动与合作共赢。

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，在操作层面上反映的是“制度与人”的关系［1］。作为现代国家逻辑的延伸，国家治理现代化的终极目标是“善治”，即“公共利益的最大化”。俞可平教授将“善治”的基本要素总结为合法性、透明性、责任性、有效性、廉洁、公正等十个方面［2］，其核心价值即在于“民主、法治”。显然，国家治理现代化的外延要广于国家治理的法治化，它是国家治理的制度化、民主化、法治化、高效化、协调化的合力状态。

国家治理法治化是实现国家治理现代化的重要抓手和必由之路。作为国家治理的高级形态，法治既是人民自由权利的护符、政府公共权力的锁钥，又是实现公平正义的载体、社会安全秩序的栅栏［3］，它以自身特有的规则公平、诚实信用精神助力经济繁荣，为实现“公共利益最大化”提供制度保障。国家治理法治化是国家治理理念、治理方式、治理体系、治理能力的全面法治化，是法治思维、法治方式在治国理政中生根开花的过程和目标，是全面推进依法治国基本方略的价值体现。

二、中国国家治理法治化的道路自信

从世界范围看，规则之治、人权自由、权力制约等法治原则举世公认，但法治本身是一种“地方性知识”［4］，其背后的国家制度传统和文化基因一直在发挥巨大的“社会惯性”作用。综合对比世界上比较有代表性的法治道路，如英国“法律至上”法治模式、法国“公选公决”法治模式、德国“法治国”法治模式、美国“宪政分权”法治模式、新加坡威权法治模式和日本法治模式，各有优劣、千差万别，它们都是历经历史的实践检验、合乎本国国情需要和政治生态的法治之路。

以被称为立宪国“拱顶石”的合宪性审查制度为例，美国的立宪司法中心主义模式被很多人奉为标本，但美国的这个模式具有它的独特性，并非放之四海而皆准。美国违宪司法审查制的形成，一方面源自于美国历史上没有世袭贵族特权阶层，法律的制度权威能够在阶层利益的妥协中脱颖而出，而确立违宪审查制的马伯里诉麦迪逊案的实质背景是行政权在政党博弈中选择了隐忍［5］；另一方面是美国最初任职的法官都来自于知名且有丰富经验的律师、学者或者政治家，他们本身具备较高的社会威信和高度的职业自律，虽然很长一段时间内美国并未对司法部门设立严格的监督机制，但法官的高度自律为其制度良好运行提供了内在约束作用。美国立宪司法中心主义土壤的特殊性，决定了它移植到其他国家必然水土不服。

作为一种实践理性，评价中国法治化的道路、制度、理论和文化，不应当事必言西方，而应以是否能解决中国实际问题为标准。作为一个多民族、广地域、久历史、有影响力的大国，中国的法治化经验本身就具有一定的普遍性。推进中国国家治理法治化，必须立足本土、实事求是，坚守中国底色、保持良好定力，在汲取、借鉴传统法制文化和他国法治模式的基础上，注重合法性、合目的性、合规律性的有机统一，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，实现“良法善治”。中国的国家治理法治化是政党治理、国家治理、社会治理法治化的有机统一，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

三、中国国家治理法治化的制度底色

（一）社会主义制度是中国国家治理现代化的第一底色

中国特色社会主义制度是中国人民在伟大社会变革中，在传承历史文化、借鉴国际经验、坚持马克思主义的基础上最终决定的，是国家治理体系“传承性”、“时代性”、“中国性”、“制度性”［6］的最优选择，是中国特色社会主义道路的制度表达，中国国家治理的一切活动都是依照这个科学制度体系展开的。中国特色社会主义是改革开放以来党的全部理论和实践的主题，坚持社会主义制度是中国国家治理体系、治理能力现代化的第一底色，是中国国家治理法治化的制度前提。

评价一个国家治理体系的价值标准，关键在于它是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护。党的十九届四中全会全面总结了中国特色社会主义制度体系的十三个显著优势，这些优势在2020年开年的新冠肺炎抗疫战中再次得到了充分验证，中国国家治理体系和治理能力经受住了这次大考。重大突发公共卫生危机面前，党中央全面部署、强力指挥，全国上下一盘棋，迅速集结动员国家、社会各方面资源，制度执行从中央到基层一气贯通，不论是城乡全民防控，还是多省对口支援湖北各市，一切以保护人民群众的生命健康安全为首要，显示了中国强大的全民动员能力、战时部署能力和制度执行能力，创造了诸多中国奇迹，并为世界公共卫生防控提供了中国范式。

（二）中国特色社会主义法治体系的时代性和原创性

法治是人类走向未来的自由标尺，是实现良法（治理体系现代化）、善治（治理能力现代化）的必然选择。“良法”者，必然满足“人民性、规律性、科学性、时代性、操作性”［7］的标准。中国特色社会主义法治体系最突出的“时代性”特征就是，应中国特色社会主义民主政治制度和执政党领导制度体系的现实需要和建设规律，史无前例将党内法规体系建设纳入国家法治体系当中。其外延不仅包括经济、政治、生态、国际等分领域法治体系，还包括村规民约、行业自律、团体规章等社会规范体系；既涉及传统的立法、执法、司法、守法，又覆盖依法治国与依规治党、依法治国与以德治国等多重辩证关系。“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系”五个子系统既相对独立又紧密联系，相辅相成、缺一不可。

从法学研究的角度看，“中国特色社会主义法治体系”的提出和实践突破了传统的“法”的范畴［8］，新时代的“法”不仅包括传统意义上的国家法律法规，还包括党内法规，前者划定是全体中国公民必须遵守的法律底线，后者则对全体中共党员提出了诸多严于国法的纪律要求。从国家治理体系现代化的实践看，国家监察体制的改革与《监察法》的践行，作为中国独有的“知识产权”，不仅开辟了有史以来国家权力运行的全新模式，推动了反腐败斗争标本兼治和执政党自我监督路径的深入和升级，而且开创了依法治国、依规治党一体推进的全新政治局面，为世界民主政治建设贡献了中国智慧和中国方案。