论新形势下基层民事检察工作的发展方向

臧 鑫 邱召伟

诸城市人民检察院，山东 潍坊 262200

2018年以来，高检院新一届党组提出，推动检察监督全面、充分、协调发展，着力做强民事检察工作。这也正是民事检察发展的契机，要进一步拓宽思路、积极作为，更新司法理念，完善监督格局，更好地发挥检察作用，提升民事检察监督能力和水平。

一、民事检察的发展历程

高检院民事行政检察工作30周年回顾与展望中将民事检察工作的历史沿革分为三个阶段：1988—2001年，这几年是民事检察工作的起步阶段，关键词为“尝试”。其间，国家出台《中华人民共和国民事诉讼法》，民事检察制度开始走上轨道，逐渐打开局面。2001—2010年，这几年民事检察可以说是进入发展阶段。其间，第一次民行检察工作会议召开、出台了《民事行政抗诉案件办案规则》，为办案提供了有力的法律后盾。2010—2018年，这几年是民事检察的推进阶段。其间，第二次民行检察工作会议顺利召开，职能得以定位、理念得以树立；后来修改后的《民事诉讼法》及一系列的《意见》《规则》相继施行，民事检察工作呈现出新的形势。

虽然民事检察一直在发展，但是我们必须承认，民事检察在群众中被了解得少，关注度低；案件在检察办案体系中所占的比重少，案件质量不高。

二、民事检察工作面临的新形势、新问题

新的形势下，给民事检察工作带来了新的挑战。

首先，民事检察的监督范围进一步扩大。新民诉法第14条将人民检察院实行法律监督的对象由“民事审判活动”扩展至“民事诉讼”。内涵和外延的明显扩展，使民事检察的监督范围扩大，可以对审判程序中的违法行为进行监督，也可以对执行活动进行监督，还可以对损害国家利益、社会公共利益的调解书进行监督，监督范围不再仅仅围绕生效裁判。另外，监督方式也发生了变化，抗诉、检察建议双管齐下。虽然抗诉依然是法律规定最明确、程序最完善、启动再审程序最有力的监督方式，但检察建议有比抗诉更广泛的适用情形。同时，办案模式也改变了过去只审查原审卷宗的单一手段，调查核实权成为有力武器，帮助查明案件事实。

其次，监督手段单一。根据现行法律规定，基层民事检察监督进行监督的手段仅限于提出检察建议。然而，检察建议本质上却是“软性监督”，同时缺乏后续跟踪落实机制，对被监督机关的约束力不大，采纳与否均由被监督机关决定，受绩效考评等因素的影响，一些被监督机关往往对无强制执行力的检察建议持“软抵抗”的态度，形式上表示采纳检察建议，但实质上其监督权威不足，法律监督效果不明显。

同时，我们也应该注意到监督难度日渐提高。人民法院大力强化内部管理，法官素质稳步提升，当事人维权意识不断增强，社会监督广泛覆盖，促使着法院规范办案，案件质量得到明显提高。基于此，民事检察监督案件的数量不可能逐年增长。与此同时，不断出现新型、疑难、复杂案件。这种情况下，对民事案件进行监督，对基层民事检察工作人员的素质要求就不断提高了。

不仅监督难度增大，信访压力也保持着高压状态。申请监督人在经过一审、二审、再审甚至重审、提审等多次审理后，有的申请人已对其案件的败诉原因非常清楚，仍申请监督。部分申请人为了自身利益，采取极端方式，频繁奔波于党政信访部门和法、检两院之间，赴省进京上访，久诉不息。这种申请监督案件给检察机关带来了极大的信访压力。近年来，有些典型申诉案件再审改判后在全国范围内产生了广泛的影响，推动了公平正义的实现，也助长了缠访闹访当事人的信心。

三、民事检察工作发展方向

虽然新的时代给基层民事检察工作出了新的难题，但我们也应当在新的挑战中把握新的机遇。

（一）更新监督理念

理念决定方向。1.树牢共赢理念。民事检察监督是为了规范司法，追求的是公平正义，推动的是社会主义和谐社会的建设。一方面，基层检察机关可以尝试换位思考，与被监督机关进行沟通交流，与被监督机关共商对策，攻克难题，在坚持依法监督的条件下，讲究方式方法，争取实现最好的监督效果。另一方面，基层检察机关要通过办理高质量的案件来让被监督机关、社会各界理解民事检察工作，为实现良好的监督效果创造有利条件。2.树牢全面发展理念。从根本上，就要转变“重刑轻民”的观念，要充分认识到民事检察工作的重要性，将同样的精力和力量均衡地投在各业务部门，要对相对薄弱的民事检察部门进行重点培养，切实做强民事检察。

（二）优化监督模式

1.构建多元化监督格局。一是监督内容多元化。要全面加强对民事诉讼中裁判结果、审判程序、执行活动的监督。二是监督方式多元化。针对不同情况，灵活、准确地适用提请抗诉或检察建议，力求最佳效果。灵活采取审查原审卷宗、公开听证、调查核实等手段，全面、深入地掌握案情，还可利用社会信用评价体系等促进公民、法人配合调查。在调查权缺乏强制力的情况下，对拒不配合调查造成严重后果的，将其列入失信人名单，以达到约束和惩戒的目的。这种方式在办理虚假诉讼案件中尤其适用，可督促被调查人配合调查。

2.利用多方资源。一是充分借助“外脑”，提升监督水平。一方面可以成立民事行政检察监督专家咨询委员会的形式，聘请专家、大学法学院教授、资深律师，借助他们的理论、实践经验和专业知识，提升民行检察监督水平。另一方面借助智慧“外脑”，推进智慧检务建设，促进大数据应用与民事检察深度融合。例如，利用网络“爬虫”技术，直接从互联网中抓取群众举报、网络舆情等重要信息。二是有效衔接内设机构。主要是处理好控申受理、民事办理、案管管理之间的关系。线索发现难是制约民行业务发展的重要因素之一，强化科室配合，建立案件线索移送机制，提高发现线索的敏锐度是干好民行检察工作的基础。例如，对于可能涉及民行案件线索的虚假诉讼、保险诈骗等刑事案件，可由案管部门备案到民事检察部门。

3.正确处理由“诉”转“访”现象。根据近年来的检察实践，对“接访”问题，要严守法律规定。案件移送到民事检察部门后，应依法向当事人履行告知义务，告知承办人名称及职务。在案件办理过程中，当事人提出疑问的，承办人亦应及时答复。结案后，民事检察部门应及时向控申检察部门反馈情况。对当事人不服决定，由“诉”转为“访”的，民事检察部门的承办人可在控申检察部门组织的信访听证会上解答案件办理情况。

（三）补齐监督短板

1.加强虚假诉讼监督工作。在惩治虚假诉讼工作中，检察机关利用的是调查核实权，法院具有审判权。检察机关可以依职权主动出击，具有主动性。法院只能被动审判。因此，这两种权力是可以进行优势互补的。因此，检察机关可以主动介入有虚假诉讼嫌疑的案件，更有效地维护秩序的司法环境。所以，更应重视虚假诉讼监督业务，把虚假诉讼监督工作做成优质的检察产品。虚假诉讼监督，首先要将程序性问题放在第一位，注重审判程序是否合法。程序违法易被发现，同时程序违法也是刚性错误，有利于提升监督力度。其次要注重事实本身，包括事实的认定和法律的适用。

2.在民事执行中更好地发挥检察作用。近年来，群众的法治意识不断提升，民事执行案件的数量也在不断上升。同时，案件数量的上升也暴露出执行活动存在的问题，如“执行乱”。检察机关作为专门的法律监督机关，可以依靠自身拥有的专业技术和人才，弥补法院内部监督的不足，实现法检联动，促进规范执行。但不可否认的是，大部分基层检察机关对执行的监督都略显薄弱。如何做强民事执行检查监督，可以推动检法两家确立联席会议机制和开展不同地区民事执行检察经验交流会，在沟通交流的同时，促进共同进步。

在当前和今后一个时期，基层民事检察部门要久久为功，不断完善自己，方能向群众提供更为优质的检察产品，向人民群众交出满意的答卷。