唐宋监察制度之对比与借鉴意义

赵梓懿

广西壮族自治区地震局，广西 南宁 530022

一、唐朝监察制度简述

唐朝监察制度发展主要分为三个阶段，唐代的中央监察机构仍是御史台。唐高祖李渊、太宗李世民时期沿袭隋制，称御史台。随着三省六部、一台九寺政治体制的确定，御史台这一机构的法律地位最终也就被确认下来。

高宗、武后（武则天）、中宗、睿宗时期，因错综复杂的政治形势和伴随政权交替所产生的激烈斗争，监察机构进行了多次改革调整。武则天时，改御史台为左、右肃政台。至中宗神龙元年（705年），又将左、右肃政台改为左、右御史台。此后，由于两台之间职责不清，矛盾重重，故睿宗上台后，于太极元年（712年）撤销右御史台，将左御史台改称御史台。

玄宗李隆基继位后，正式形成了唐朝监察制度中独具特色的制度——“一台三院”。御史台包括三个部分，分别是台院、殿院、察院，这样不仅减轻了工作压力，也使责任到人，御史台拥有了更大的监察权力以及监察范围，使得监察制度在这一时期得以大力健全和发展。

在唐以前，御史台很少也很难发挥对司法机关在法令、法律实施方面的监督作用。唐代御史台和其他机构共同审理案件的“三司受事”，真正实现了监察机构对司法部门的有力监督。如觉得刑部、大理寺在司法处置时有不当行为，御史台官员有权提出异议，要求复核。这样做可以让“三司”互相配合、互相制约，有利于提高司法行政效能，减少冤假错案的发生。另外，谏官制度的监察则是自下而上，以最高统治者即皇帝为被监察对象。这样就形成了以上察下、以下谏上的更为完备的双向监察制。这是一种完备而富有活力的制度，既有力监督了朝廷百官的违法行为，促使吏治清明，同时又有效限制了皇权的极端专制，唐代君主专制体制的稳固得到了极大的发展。

二、唐朝监察制度的弊端

唐朝监察制度其实有一个很明显的弊端，那就是中央官员往往得不到有效的监察（可能与各种官员之间的相互包庇有关），而地方的官员和普通人得到的监察远远多于中央。从结构上看，御史台由“三院”组成，拥有广泛职权。而在地方监察官员的监察方面，明面上虽直接由御史台对省一级（道）的地方主要官员进行监管，然而难免有鞭长莫及之嫌。州县之下并不是由中央直接管理，仅仅由各省的负责人进行监管或者说是“自查”，这种监察模式的预期效果远不如中央对其的管理。这种制度已经在日积月累中对唐朝监察制度起到了深远的影响。唐朝中后期，地方割据，皇权削弱，中央对地方监察之权大打折扣。节度使变成封疆大吏却又兼领监察，既当裁判员，又当运动员，对地方无法起到实际监察的作用，所以地方监察工作实际也是名存实亡。地方监察体制的缺失与节度使的一方独大，抑或是导致唐朝灭亡的最大原因。

三、宋朝监察制度概述

唐宋之际是中国古代社会政治、经济、文化发生重要变化的历史时期。唐五代藩镇之祸，促使宋代皇帝收回兵权，皇帝对军队的控制加强，相应地，对地方控制的中央集权也随之加强。政治统一为发展社会经济提供了安定的局面，赵太祖与弟弟太宗，在赵普“制其钱谷，收其精兵，稍夺政权”的建议下，制定了强化中央集权的“强干弱枝”基本国策。其重点是不采用严厉的方式来防止武官夺权和地方势力的割据，目的是防止皇权受到威胁。宋代的重大监察改革“台谏合一”，均以宰执大臣和手握军权的武官将领为主要监察对象，对文臣武将的权力加以限制，以防止皇权分散，都是这一国策的体现。

宋代的中央监察系统由御史台和谏院两部分组成。御史台系统主要沿袭唐制；谏官系统至宋代已发展到了它的顶峰阶段，组织独立，自成系统。御史台的监察官与谏院的谏官职权相互交叉，从台谏并列逐渐向台谏合一的趋势发展。地方监察系统主要由监司、通判、走马承受等组成，他们各自独立行使监察职权，直接受命于皇帝。综上所述，宋朝监察制度的最大特点，表现为其体系的完整和严密，即包括专职监察机构和官员在内，多种形式的监察互相补充和配合，前所未有地织成了一张笼罩和渗透到各种行政过程的庞大网络。

四、宋朝监察制度的弊端

宋朝与唐朝相比，虽然制定的检查法规比唐朝明确，但是实际上宋朝的法规执行力低下。尤其是御史台三院几乎合并后，台院名存实亡，到了南宋，察院成为最繁忙的机构。尽管监察法明确，但是由原本的三个机构做事变成了一个机构做事，自然执行力不高，繁多的法律条文也成了空中楼阁。

宋朝地方监察制度的独立仅仅是种形式，而实际上其主要目的还是加强中央集权。在宋朝，皇帝们几乎不将权力分散，皇帝的皇权不允许任何人以任何方式破坏；而地方监察制度让皇权更加有了保证，它成了加强皇权统治的工具。宋朝皇帝往往打着预防贪污腐败的旗号，大力推行地方监察制度的实施，其根本目的却还是加强皇权统治。

一是君权的旁落和相权的过度膨胀，导致台谏系统被相权控制，沦为相权专权的工具。以中央监察系统为例，宋朝的中央监察官虽比前代有了独立行使监察权的自由，但根本不可能摆脱人治的窠臼。台、谏的合流本身就说明言官对皇帝谏诤功能的缺失。由于君权居于独尊的地位，台谏的监察权实际并不能真正保持完全的独立性，因此分权制衡的态势亦不可能保持长久的稳定。从南宋光宗、宁宗以后，台谏章疏“泯于留中”几乎是司空见惯的现象，月课制度成了一纸空文。

二是权力的过度交叉重合严重影响了监察效能的发挥。如宋朝路级各监司并不能很好地各司其职。为了使皇权更加集中，宋朝皇帝看似分权的行为实际上还是为了控制权力的分散程度，所以将权力分散到各个官员身上，防止一家独大，同时赋予了转运司、提点刑狱司、提举常平司监察权，这就使个人之间的权力有交叉和冲突的部分，让各官员在检查过程中相互掣肘，大大降低了监察的效率。正如《庆元条法事类》中所说：“诸司不存事体，疏易者，杂治而失职。苛察者，振权而侵官……事任自有隶属，而别司辄干预，则为官吏者何所适从?”

三是监察权过度渗入行政权中，严重妨碍了国家的行政治理。宋朝统治者吸取了前车之鉴，把更多的监察权力给负责监察的官员，行政机关内部也被广泛而深入地渗透监察制度，行政权和监察权被结合在一起，不仅监察效率可能会降低，也可能伴随贪污腐败等问题。因此在实践中，监察权依然被泛滥使用，并且这种监察权一家独大并不怎么受制约，导致监察人员和行政人员在暗地里可能官官相护；再加上皇帝对监察人员深信不疑，监察官员没有依法使用其权力，导致监察与行政权力混淆，行政受监察影响，严重阻碍了行政治理。

五、唐宋监察制度的不同之处

一是监察体系分布广泛不同。唐朝从科举的选拔到监察权力的执行，对官吏都有一套严格的规定，无论是渎职还是贪污腐败都有相应的惩罚，整个唐朝就相当于一部监察法。这种广泛而全面的立法，使君主权力更加集中，唐朝的经济发展也得到了良好的发展。

宋朝全面整顿地方行政机构，通过增设地方机构、分割地方长官职权，贯彻“强干弱枝”的方针，将地方的财、政、军之权收归中央，从而达到集权于中央的目的。此后，这种策略又贯彻到了地方政权建设的全过程，形成了绵密细致、纵横交错、相互牵制的制度格局。新设立的地方机构和官员，大都直接或间接地与地方监察事务有关。因此宋朝的监察制度要比唐朝的监察制度分布得要广。

二是监察权的性质有所不同。唐朝的监察制度是以御史台为核心展开的，御史台只负责监察工作，行政机构与其属于相互独立的存在，御史台只代表皇帝行使监察权力，只为皇帝一个人服务，独立性较强。同时，御史台也被赋予特殊的权力和礼遇，目的是使其更具有权威性。

而宋朝的监察体制体现在另一方面，地方监察官的权力不断扩大，监察权似乎和行政权处于混为一体的状态。在宋朝，不论是路级监察官监司，还是府、州、军、监级监察官通判，均有权参与地方财政、人事、司法等政务，在这个过程中行使监察权力。如监司官既参与一路财政管理，又监督地方财政，按劾地方官在税收中的违法乱纪行为；既参与荐举地方官吏，又按劾检举不守法、不称职的官员；既参与一路刑狱案件的审理，又监督地方刑狱；既参与赈灾，又按劾赈灾不力的官员。这种地方监察体制，更有利于分割并监督地方权力。

三是监察对象的不完全相同。唐律对官吏的监察是很全面的，主要分为四类：第一类是各部门职司官员，第二类是地方官员，第三类是司法官吏，第四类是军事官员。

在宋朝，各个地区的发展和重要程度不完全一样，因此监察官员也并不是均匀分布的。在北宋时期，只有大藩府由两名通判官员负责，而其他的府只由一名负责。至于设定多少名监察官员，主要取决于文官和武官的情况。而宋代的军、监一般不设置通判。宋代统治者在州一级的通判设立时，安排了州长官知州和州副长官通判两个职位，并且对武官加大监察力度。

四是执行效果不同。我国古代封建社会监察官吏的设置很有特色。在唐朝，监察官所享有的权力和他们的位置并不是线性相关的，在皇权的绝对统治下，位卑权重也是一种维护皇权的体现。一方面因为监察官员地位较低，这样就无权干涉中央事务及其他重大事件，防止皇权受到威胁；另一方面正是因为其官位不高，所以才不会动“夺权”或者其他的不轨之心；再者因为他们权高，可以更有力地为维护皇权服务，整治各种贪污腐败的问题。而宋朝虽然规划较广，但是过度分散，导致执行力较差，贪污腐败现象高发。

五是实行监察责任制的不同。唐朝在实际监察的过程中，由于监察人员失职等行为，虚假的监察行为时有存在。皇权统治下肯定不希望这种情况出现，中央监察机构不仅规定了每个职位的定义和职权，更确定了相关法律来细化。例如，对违法行为的不检举、对经济漏洞的失察等行为都要相应地承担刑事责任。有了法律的监督，监察官们会更加注意自己的行为，同时更好地将责任与职权有机统一在一起。

为了防止地方任何一级监察官权力过大，宋朝又采取了化整为零、多头负责的措施。例如，路级的监察权与行政权由转运司、提点刑狱司、提举常平司等多种机构掌领，使路级监察官谁也不可能专权。府、州、军、监级的监察官通判，虽有行政、监察、司法等多种职能，但又无一项职权不被州郡长官和监司分割。这样做的目的，就是化零为整，使地方政务完全受中央控制。

六是地方监察制度的不同。唐代的地方监察体制经历了一个逐步发展、完善的过程。唐初对地方的监察只是随时随事地临时派遣御史巡视州县，在地方上没有固定的机构和常驻官员。太宗李世民登基后，十分重视对地方官吏的选拔和监督。他曾强调，“治人之本，莫重刺史”“县令甚是亲民要职”。在此思想的指导下，唐王朝对地方州县的监察变得严格。整体经历了三个阶段。

第一阶段为设道不设使，无定员，不定期。贞观元年（627年），唐太宗把全国划分为十个监察区。这个阶段对地方的巡视监察，尚无具体的法律准则，主要是借鉴汉代的“刺史六条问事”的内容。

第二阶段为十道按察使，定员定法。第一阶段的监察方法历经太宗、高宗、武后三朝不改，至中宗神龙二年（706年），在十道分别设置了固定的监察官——巡按使。巡按使由左、右台及五品以上官员20人担任，任期两年，设判官一职作为助手，同时制定、颁布了监察法规——《巡察六条》，作为巡按使巡视地方、监察地方官的准则和法律依据。

第三阶段为十五道采访使，置印常驻。宋代的地方行政体制为州（府、军、监）、县两级制，长官分别称为知州、知县。后来，为遏制转运使权力的不断扩大，宋中央政府又先后选派中央官赴地方，充任提点刑狱司（又称宪司）、提举常平司（仓司）、安抚使司（帅司），掌管并监督地方上的司法、财政、军事事务，以分割、牵制转运使的权力；同时又使这漕、宪、仓、帅四司相互监督、相互制约。这样，监司实际上已具备了地方最高监察机构的职能，监司的四位长官也就成为地方的最高监察官。监司与通判一样，不受中央和地方行政系统的节制，直接听命于皇帝，对皇帝负责。

上述概括了我国唐朝与宋朝两个达到封建制度建设顶峰的朝代在监察制度方面发展的不同之处。从总体上看，无论是社会环境、经济发展还是皇权的稳定，宋朝都要优于唐朝。而且宋朝本身的监察制度也在唐朝经验教训的基础上进行了大幅的改革和优化。宋代的地方监察制度是比较成功和有效的，监司利用经常性的出巡，可以比较广泛地接触各级地方官吏以及平民百姓，全面考察地方州、县长官的政绩，了解下情，对地方官作出比较公正的评价。当发现有渎职、违法者时，又可依据实际情况对他们提出弹劾。朝廷则根据监司的奏报，及时作出处理，以整肃地方吏治。因此，相比较而言，宋朝的监察制度要优于唐朝的监察制度。

六、对现代监察制度的借鉴意义

唐宋时期，从上到下形成了直线式的监察体系。在中央，御史、谏官、封驳官各司其职，一起维护皇权的稳定和官员的廉洁。在地方，地方官员也被监察制度制约着行为，完整的监察体系对皇权的集中和国家的发展有很大的积极作用。然而，封建制度下运行的监察体制始终有其弊端，最大的经验教训就是：最高的政治目标还是维护君主的权力，封建的统治思想注定导致了腐败现象的产生。一方面监察权需要有一定的适用范围，防止职权滥用；另一方面就是监察要与行政分开，不然很容易导致不能各司其职，甚至相互包庇，进而使行政直接受到影响，影响发展。

在当前形势下，监察制度的完善具有极为重要的现实意义，因此我们需要不仅仅着眼于新中国成立以来的经验，而是应该把眼光放到历史的长河中，关注创造了灿烂文明的唐宋时期的经验教训。因为要想发展监察制度，必须有对国情的分析及历史传统的借鉴。自党的十八大以来，反贪反腐就已经被列入我们党的重点部分，党的十九大更是将深化国家监察体制改革提上日程。但是，到目前为止，我们国家在这方面仍有些不足，如在近年来的通报案例中，部分地方存在“灯下黑”、监察工作人员有违法乱纪情况等，因此监察方式方法还有待创新，对监察机构及其工作人员的监督有待加强。

一是保证监察部门相对独立，各尽其责，以防权力过度集中和官官相护的腐败行为发生。

二是完成监察官员任选考核制度，从根本上杜绝不合理不合法现象的发生，择优录取考生，严防以作弊或者其他投机取巧的方式进入国家监察系统。

三是完善国家监察体系，完善组织内部监督。自觉遵守相关规定，同时也要加强组织外监督，加强政务公开工作，注意新闻媒体和社会各界的舆论监督。