中国乡村治理的三个阶段及其伦理特征

刘 昂

伴随国家治理水平和治理能力的不断提升，我国乡村治理大体经历了传统时期内生性治理、近代社会嵌入性治理和新中国成立以来融合性治理三个阶段。不同阶段的乡村治理在主体组成、制度设计等方面具有显著的伦理差异，并对乡村治理成效产生不同影响。

一、道德权威引领下的传统内生性乡村治理伦理

传统乡村是“没有官员的自治地区”［1］（P141），主要由内部道德权威进行治理。不同村庄的道德权威来源不同，但大抵由体现血缘关系的族长或地缘关系的绅士担任。他们依据村民在日常生产和生活中形成的风俗惯习评判是非善恶，调节村民利益，保障村庄安全，维护乡村稳定。

在中国传统乡村社会，“以血缘关系为基础的家户长期居于主导地位，是整个社会的基本组织单位”［2］（P12）。在主要由同一姓氏组成的村庄内部，乡村事务一般可以认定为家族事务，治理乡村的职责便由族长担任。族长又称宗长、族正、祠长等，通常由家族全体成员依照德才、辈分、年龄等共同推举产生。受以“忠孝”为核心的传统儒家文化影响，“以血缘为纽带的家族传承与延续是中国漫长封建时代每一个家族必须首要考虑的职责”［3］（P203）。在这一观念的影响下，族长首先要保护家族利益免受侵害，并尽可能在此基础上进一步扩大利益。其次，族长要以儒家道德要求教化族人，规范族人日常言行，协调族内矛盾。当族人遇到矛盾争执不下时，通常由族长出面协商，族长定下解决方案后，争执双方便根据族长的意见行事，握手言和。最后，族长还应做好族内成员最低生活保障工作，引导族员相互扶持。当族内有成员遇到灾荒、难以自救时，族长则组织族内其他成员进行救济，从而为困难族员日常生活提供保障。

与此同时，道德权威还可以由绅士构成。乡村绅士既可以是具有名望的精英，也可以是归隐还乡的官员，他们“并不是一个隔断而是粘联官民、上下、尊卑、贵贱的阶层，它甚至不是一个独立的、固定的阶层，而是一个自身面目不分明的阶层，是一个总在流动、变化的阶层”［4］（P142），但他们大多接受过良好的儒家道德教育，既有着故土难离的乡土情结，又与官方政权具有割舍不断的联系。绅士之所以能够在村庄获得权威，一方面来自其良好的道德影响力。绅士凭借丰厚的道德知识和恰当的伦理言行能够获得村民的认可，村民也用他们的事例来教育子女，依照他们的言行作为处理日常事务的准则，从而在无形中树立了乡绅的权威地位。另一方面来自其强大的关系网络。对于绅士而言，“他们在野，可是朝廷内有人。他们没有政权，可是有势力”［5］（P11）。当村庄遇到灾害或者被地方官员刁难时，“绅士可以从一切社会关系：亲戚、同乡、同年等等，把压力透到上层，一直可以到皇帝本人”［6］（P383），从而为村庄赢得良好的外部环境，保障村民正常的生产生活秩序。

道德权威在处理村庄事务过程中，大多以村民日常生产生活中形成的风俗惯习作为评判依据。一些道德权威专门组织村民编纂村规民约，旨在树立共同的道德标准，规范村民言行。其中，《吕氏乡约》（又称《蓝田乡约》）是较早出现且比较完备的村规民约，“是一切乡约的源泉”［7］（P43），主要由吕大钧（字和叔）负责编纂并推行①，后经朱熹损益、合并，进一步得到推广。《吕氏乡约》主要由“德业相劝”“过失相规”“礼俗相交”“患难相恤”四款组成，对村民的道德品行、人际关系进行教化，并为处理乡村事务提供依据。除此之外，传统家训也是村庄风俗惯习的重要组成部分，用以“告诫子孙要与乡舍邻里和睦相处，不要随意侵害邻人的家庭利益”［9］，以此促进村民关系的和谐发展。

传统乡村在道德权威的治理下，依据村民日常生产生活中形成的风俗惯习，实现了稳定村庄秩序，保障村民正常生产生活的目标。值得注意的是，内生性乡村治理在维护村庄稳定的同时，也为乡村社会缓慢甚至停滞发展埋下了伏笔。在传统乡村社会内部，人们具有相似的生产和生活方式，他们在小块土地上通过与自然进行交换，大多能够自给自足，从而难以形成强烈的忧患意识和迫切的进步动力。以农业生产工具为例，在几千年的传统乡村社会中，春秋末期出现的铁制农具始终是农民从事生产活动的主要工具，直到清末洋器传入国内一直未发生根本改变。此外，农活的生产技艺、栽种品种、风险防范等方法也长期停留在同一水平，整个乡村处在一种停滞的稳定之中。

二、多元价值裹挟下的近代嵌入性乡村治理伦理

近代以来，在西方列强的侵略下，中华民族陷入了内忧外患之中。传统乡村中的宗族势力开始衰弱、乡村绅士不断变质，村庄以往的风俗惯习难以应付愈加复杂的社会关系，内生性乡村治理的作用日渐式微。这一时期，国家势力开始渗入村庄，知识分子也力求重建乡村，村庄被各种外来价值裹挟，逐渐形成嵌入性乡村治理，增加了村庄发展的阻力。

“在20 世纪上半叶的中国乡村，有两个巨大的历史进程值得注意，它们使此一时期的中国有别于前一时代：第一，由于受西方入侵的影响，经济方面发生了一系列的变化；第二，国家竭尽全力，企图加深并加强其对乡村社会的控制。”［10］（前言P1）1912 年中华民国临时政府成立，新式民族国家政权打破了传统专制国家“皇权不下县”的基层权力运行模式，宗族族长和乡村绅士带领的内生性乡村治理合法性逐渐消解，国家力量不断向乡村下沉。自1912年中华民国成立，到1949 年蒋介石败逃台湾，南京临时政府、袁世凯政权、北京政府、南京政府等，都对村庄事务进行了不同程度的干涉。

与此同时，在内忧外患的背景下，以先进知识分子为先导、社会各界共同参与的乡村建设运动也如火如荼地展开。据统计，20 世纪20 年代末到30年代初这段时间，共有600 多个学术性团体和教育组织参与到乡村建设之中，并且建立了1000 多个乡村试验区。梁漱溟带领山东乡村建设研究院在邹平、菏泽、济宁乡村的实验，晏阳初带领中华平民教育促进会在定县、衡山、新都乡村的实验，黄炎培、江恒源等带领中华职业教育社在徐公桥、善人桥、沪郊乡村的实验，陶行知带领中华教育改进会创办的晓庄学校等都是当时先进知识分子和社会团体在乡村进行的建设举措。

伴随国家力量和知识分子对乡村事务的干涉，乡村治理的依据也发生了变化。以往基于村民生产生活形成的风俗惯习，难以在嵌入性乡村治理中发挥作用，相反，代表国家力量的个体的喜好和想法，以及知识分子自身对村庄重建的个人理念，在乡村治理中起到了重要作用。

民国时期，政治权力进入乡村较为典型的是阎锡山的“山西村治”。袁世凯政权覆灭后，北京政府先后制定了《县自治法》《县自治法施行细则》《县议会议员选举规则》等有关地方自治的法规。与此同时，各地军阀根据地区实际情况，以加强地方统治为出发点，展开“地方自治”。1917 年阎锡山主政山西，统揽军权和政权后，以省级政府名义着手开展村治。在他看来，行政网络与统治权力之间具有正向相关关系，行政网络越密集，其统治力量越强大。于是大力推行编村制度，强调“由行政网不漏一村入手，一村不能漏，然后再做到不漏一家，由一家而一人。网能密到此处，方有政治可言”［11］（P8-9）。阎锡山以“六政三事”作为山西村治开端，推行水利、蚕桑、植树、禁烟、天足、剪发，以及种棉、造林、畜牧，并颁布《各县村制简章》，建立以村为单位的行政统治网络。在此基础上，根据阎锡山的安排，实行整理村范、组织村民会议、议定村禁约、成立息讼会、组织保卫团五项具体办法，对村庄人际关系、伦理价值等进行规范。

在众多由知识分子发起的乡村建设运动中，梁漱溟被称为“三十年代农村改革的全国性发言人”［12］（P9）。1923 年梁漱溟在山东讲学时曾提出“农村立国”的思想，1927 年开始决定投身乡村建设事业，1931 年成为山东乡村建设研究院的实际领头人，开始在山东邹平进行乡村建设实验。梁漱溟的乡村建设主要以文化入手，认为中国的问题在于“文化失调”，并强调“人非社会则不能生活，而社会生活则非有一定秩序不能进行；任何一时一地之社会必有其所为组织构造者，形著于外而成其一种法制、礼俗，是即其社会秩序也”［13］（P21）。他主张将西方的“团体组织”和“科学技术”引入乡村，构建新的社会组织，复兴农业，促使农业带动工业，最终重建中华伦理文化、实现民族振兴。

近代社会嵌入性的乡村治理以国家势力和知识分子等外部力量为主导，依靠个人价值诉求，干涉村庄事务。这种被多元价值裹挟的嵌入性治理方式，虽然短期内在局部村庄能够取得一定成效，但在整体上陷入了各行其是的伦理困境，无法促使村庄得到真正发展，甚至进一步导致乡村社会的失序与衰败。

这一时期，各种政治势力尽管都意识到乡村社会的重要性，但其只是将稳定村庄作为巩固自身统治的手段，并非以保障村民利益和促进乡村发展为价值导向。以阎锡山的“山西村治”为例，其虽然在一定程度上改变了村庄面貌，推进了民主精神，甚至被评价为“开创了中国下层政治重心之先河”［14］。然而，其村治仅是实现自我价值的工具，最终导致专权和腐败现象的出现。《修正各县村制简章》中明确规定，村长应有不动产价值1000 元以上，村副应有不动产价值500 元以上。这一要求对当时普通村民而言是不可逾越的鸿沟，事实上剥夺了其参选的权利，“有资格当选为村长的也只有高利贷者、富农、商人、地主等”。不仅如此，村干部的最终任命也主要依据上级的私利，毫无公平正义可言。在投票结束后，地方需要将得票较多的十名候选人名单送给县长，最终由县长决定任命谁为村长。“因此县长就可以商同县绅，不拘票数多少任意择定加委。”［15］与此同时，村治在筹措自治经费时也存在对村民进行压榨的现象。据记载，在阳邑镇，村民曾“因开天顺渠，引鸟马河水溉田，累债数十万，被逼摊款”，而这种现象却并非独例，“山西一省也莫不然”［16］（P491）。

对于知识分子发动的乡村建设运动而言，他们虽然以改造乡村为己任，企图探寻重建村庄的有效路径，但由于他们的阶级局限性，难以真正理解农民，只能以一种和平的改良方式重建乡村，而并不能从根本上改变乡村的经济、政治、文化。他们的实验只是“在维护现存社会制度和秩序的前提下，采用和平的方法……实现所谓的‘民族再造’（晏阳初语）或‘民族自救’（梁漱溟语）”［17］（P473），从而难以改变村庄落后面貌，无法真正提升村民生活水平和伦理道德素养。此外，他们作为外在于乡村的力量，也很难在村庄形成内生性动力。正如梁漱溟所言：“本来最理想的乡村运动，是乡下人动，我们帮他呐喊。退一步说，也应当时他想动，而我们领着他动。现在完全不是这样。现在是我们动，他们不动；他们不惟不动，甚且因为我们动，反来和他们闹得很不合适，几乎让我们作不下去。”［13］（P404）

三、道德文化建设中的融合性乡村治理伦理

新中国成立至今，乡村治理大体经历了从“政社合一”向“乡政村治”的转变，新时代乡村振兴战略的实施进一步激发了村庄活力，不断提升乡村治理水平和治理能力。“要在国家治理体系中建立伦理系统，既要有一个能够嵌入国家治理体系的伦理构架，同时这个伦理系统也要具备相应的构成要素。”［18］在这过程中，多种力量以村民利益为出发点，参与到乡村道德文化建设之中，形成了融合性乡村治理伦理，为村庄赢得安定可期的发展局面提供可能。

首先，党和政府的顶层设计为乡村治理提供价值引领。党和政府是乡村治理政策的制定者和指挥者，为乡村治理把控方向。新中国成立初期，从土地改革到农业合作化，党和政府将马克思主义基本理论与我国乡村具体实践相结合，指导农民划分土地、促进农业生产发展、组织建立生产合作社。改革开放后，从1982 年至2020 年，22 个中央一号文件聚焦村庄事务，为乡村治理凝神聚力。这些政策“既是指导解决中国‘三农’问题的纲领，也是中国‘三农’事业发展的见证”［19］。此外，各级政府不断加强对农村工作的领导，增强责任意识和服务意识，将“三农”问题放在工作的突出位置。

其次，村庄领袖的中观执行为乡村治理提供保障。村庄领袖作为村民的带头人，对乡村治理具有重要影响。新中国成立初期，在村庄领袖的带领下，村民积极加入各类互助组、初级社、高级社，从事生产劳动；改革开放后，村庄领袖积极带领村民探索新型乡村治理模式，尝试进行乡村改革。新时代乡村振兴战略的实施，进一步激发了村庄领袖的活力。他们通过因地制宜地制定村规民约、组织村民编写乡村志等方式，弘扬乡村传统美德，增强村民集体荣誉感与自豪感。此外，一些村庄领袖在处理村庄事务过程中凭借人情面子、道德威望等协调邻里矛盾、化解村民纠纷，为营造良序的乡村社会奠定基础。

最后，农民自身的微观实践为乡村治理提供内生动力。“农民是乡村的主体，没有农民的参与、投入及由此带来的观念转变，乡村发展便失去了根基。”［20］“政社合一”时期，农民摆脱了以往的压迫与剥削，积极相应党和政府的号召，投入到乡村建设之中；“乡政村治”时期，伴随家庭联产承包责任制的实施，农民充分发挥自身优势从事生产劳动，为村庄发展积蓄物质基础；乡村振兴战略实施以来，农民参与村庄事务的积极性不断高涨，主动利用党和政府的惠农政策，支持现代化乡村建设。

“农民生活是否获得改善、农民权益是否得以保障、农民心情是否真正舒畅，是检验乡村社会治理工作成效的根本标准。”［21］新中国成立以来，乡村治理始终以尊重村民利益为前提，积极吸收村民实践中的合理因素，并将其制度化，从而逐步向全国推广，带动乡村整体发展。

第一，从农民诉求到政权建设。新中国成立初期，国家百废待兴，依然处在被压迫、被剥削地位的农民亟待拥有土地。基于这一背景，党和国家在土地革命的基础上进行土地改革。《中国人民政治协商会议共同纲领》指出，要通过清除土匪恶霸、减租减息、分配土地等方式，确保农民利益，实现耕者有其田。与此同时，为了保护农民利益，彻底打破封建土地所有制，国家于1950 年颁布了《中华人民共和国土地改革法》，强调没收地主土地，并按照公平合理的原则将土地分配给无地少地的农民。获得了土地的农民，生产积极性被充分激发，但由于生产力水平低下，难以抵御风险，从而进一步要求党和政府要变农民个体经济为集体经济，走农业合作化道路。总体上看，国家对农民诉求的回应进一步完善了国家政权，而国家政权的强化反过来又为维护农民利益提供了坚实的基础。

第二，从农民创造到国家制度。改革开放后，家庭联产承包责任制的实施使农民从人民公社体制下解放出来，开始以家户为生产单位。面对分散的家庭，如何将农民组织起来，是当时乡村治理的重要问题。在此背景下，1980 年，广西省宜山县屏南乡合寨村成立了以自然村（屯）为单位的“村民自治委员会”。合寨村村民的这一创举得到了国家的重视，经过充分的论证后，“村民委员会”的概念被写入1982 年《中华人民共和国宪法》。宪法明确表示，村民委员会是基层群众自治性组织。1983 年颁布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》对村民委员会的设立、职能、产生方式等做了明确规定。在此基础上，全国人大常委会于1987 年制定并通过了《中华人民共和国村民自治组织法（试行）》，于1998 年修订《中华人民共和国村民自治组织法》，并在全国范围内推广。“村民委员会”是从农民创造到国家制度的典范，充分反映了国家以农民合法利益为基础进行乡村治理的事实。

第三，从现实矛盾到乡村振兴。“农民对美好生活的向往和要求，是乡村治理的价值旨归”［22］。在党和国家不断推进乡村治理过程中，“三农”问题在整体上得到了有效解决，但不同地区的乡村之间还存在较大差异，如何解决乡村不平衡不充分的发展问题，如何满足村民对美好生活的向往，成为新时代乡村治理必须面对的问题。基于这一现实，党的十九大做出实施乡村振兴战略的重大决策，并先后出台一系列有关乡村振兴战略的政策支撑文件，成为新时代乡村治理的重要依据。

新中国成立70 年来，融合性乡村治理取得了斐然成就。一方面，农业持续增产、农民收入稳定增长、农村贫困人口显著减少；另一方面，农民思想观念发生改变，道德自觉性明显提升。

新中国成立初期，土地改革实现了农民“耕者有其田”的夙愿，极大提高了农民的生产积极性。随后，农民在党和国家的引导下，积极投身于乡村建设。改革开放后，家庭联产承包责任制的实施，促使农业经营体制取得重大突破，改变了农民生产生活条件和村庄面貌。党的十八大以来，在村庄生产力发展、村民生活水平提升、乡村精神文明建设等方面均取得了历史性成就。

在农业农村持续发展、农民生活水平稳步提升的同时，农民思想观念也发生了相应变化，其中农民的主体意识、公民意识显著提升，促使其道德状况不断改善。无论是传统内生性乡村治理还是近代嵌入性乡村治理，普通农民始终将自身定位为被统治者，并未意识到自身对于村庄而言的主体价值。伴随新中国的成立，农民获得了土地，其主体意识被不断激发，在乡村社会转型过程中成为一项重要变量。在此过程中，村民自治制度的确立推动了国家与社会的分离，从而进一步促使农民萌发真正的“公民意识”，展现出道德主体对自身生存状况的关注。

［注 释］

①关于《吕氏乡约》的作者大抵有三种可能，一种说法是大忠晋伯，一种说法是大钧和叔，还有一种说法是吕氏兄弟。但根据杨开道先生的考证，“和叔的确是吕氏乡约的主人翁。也许兄弟四人都曾参加意见，都曾参加发起，然而实行乡约的人，保护乡约的人，的确是和叔”。据杨开道：《中国乡约制度》（商务印书馆2015 年版，第36 页。）