印度地方政府市政债券法律制度的经验及启示

杨泽睿

遵义医药高等专科学校，贵州 遵义 563006

一、印度地方政府市政债券运作机制概况

印度的崛起离不开20世纪90年代初开始的以自由化、市场化为导向，以地方分权为核心的全面经济制度改革，由此确定了“一级政府”，“一级事权”的财税体系。与此同时，印度城镇化快速发展，印度地方政府所承担的公共服务基础设施建设任务与压力与日俱增。如何突破举债权的限制，进一步拓展地方政府融资渠道，成为缓解印度地方政府市政设施建设资金缺口压力，促进地方经济发展的现实需求。在1995年末的一次全国性会议上，印度政府首次提出以发行市政债券作为地方城市基础设施建设资金来源的设想。随后，以拉客什·莫汉为首的研究小组就市政债券商业化筹资运作的可行性进行了专门论证，这为印度地方政府市政债券的运作模式奠定了扎实的理论和实操基础。1997年9月，班加罗尔市政公司以政府信用为担保率先发行了价值125亿卢比的市政债券，成为第一个发行国家担保债券的市政机构，艾哈迈达巴德市政公司紧接着在1998年成功发行了10亿卢比的无政府担保市政债券。2001年开始，只要市政债券符合只能用于市政设施建设的准则，中央政府就允许市政机构发行免税债券。经过20多年的发展，印度地方政府市政债券类型已涉及到应税债券、免税债券、联合融资债券等数个品种，筹资的资金多用于城市道路建设、城市供水和排水设施建设、污水处理、卫生设施建设等多个领域，为印度各邦、各地方政府的经济发展提供了资金动力。

（一）发行制度

印度是由27个邦、6个联合属地、1个国家首都辖区组成的联邦制国家，实行中央政府、邦政府、地方政府三级行政管理体制，每个邦都有自己的立法议会。1992年印度第74次《宪法修正案》（The 74th Constitutional Amendment Act）， 增 加城市地方机构（Urbanlocalbodies，简称ULBs）为邦下的自治政府。目前印度地方政府市政债券的发行者主要是邦及其以下市政府和ULBs。此外，从2015年开始还允许市政机构或根据《公司法》（Indian Companies Act）注册登记的市镇实体公司发行地方政府市政债券。印度地方政府市政债券主要通过公募和私募两种形式发行，应税债券、免税债券、联合融资债券是主要发行债券品种。财政实力雄厚的发行主体可以直接发行应税债券和免税债券，而实力较弱的中小型发行主体可以联合起来，搭建多层次信用增强机制，共同发行联合融资债券。

在印度，中央政府议会每年会规定邦政府的举债规模和上限。邦以下的地方政府只要经过邦政府议会许可，无论其是否提供担保，都可以发行市政债券，但这些债券都需要经过信用评级，以确定其法律责任和是否可以享受免税政策。

（二）管理制度

印度邦政府设债务管理办公室，负责制定地方政府举债计划、规定市政债券的结构和期限、审查市政债券并监控债券风险。

印度证券交易委员会（SEBI）负责地方政府市政债券的信息披露，要求发行市政债券的主体必须提交相关财务报告和证明，并对信息披露中筹集资金的用途与细节、债券违约后的清算与补偿作出了具体规定。但印度市政债券的信息披露制度主要是直接套用企业债券的做法，而市政债券无疑比企业债券更为复杂，所以印度政府亟待推出更透明的信息披露制度。

在新兴经济体国家的债券市场中，印度拥有相对先进的信用评级机构体系。除标准普尔、穆迪等国际知名信用评级公司外，印度本土也拥有印度信贷研究与信息系统有限公司（CRISIL）、印度信用评级机构（ICRA）、信贷分析与研究公司（CARE）等信誉度较高的信用评级机构。根据规定，发行期限超过18个月市政债券必须进行信用评级。市政债券采取的是发行主体自主选择信用评级机构的方式，并且地方政府债务风险防控的基础设施建设长期以来被印度政府所忽略。由于缺乏一个令人信服的信用评级标准和环境，所以与几乎同时期发展且日趋成熟的企业债券市场相比，印度市政债券市场并没有呈现出同样快速增长的态势。

（三）偿还制度

印度邦政府建立了统一的偿债基金，中央银行是该基金的管理人，负责制定管理方案。印度中央政府通过一系列的量化指标来控制地方政府的债务规模，当地方政府每年需要偿还的利息支出占收入比重超过20%爆发债务危机时，中央政府会通过设置减赤目标的方式来督促地方政府走出债务困境。

二、印度地方政府市政债券法律制度分析

地方政府市政债券的运作涉及中央和地方经济结构、财政体制、债务管控、政府治理等诸多方面，对此，印度对其作出了多项制度安排。首先，《印度共和国宪法》（Republic of India）专章规定地方政府债务融资，对举债主体、举债条件、偿债资金、违约责任等作出了明确规定，这对地方政府市政债券法律制度的搭建具有原则性、框架性的指导意义。其次，2005年印度各邦政府相继出台自己的《财政责任法》。根据各邦《财政责任法》，实现了对地方政府市政债券的量化控制及日常监管。最后，还有《1944年公共债务法》、《1992年证券交易法》、《1914年地方政府贷款法案》、《1956年公司法》、《1956年证券合同法》、《1996年证券托管法》以及邦政府自行出台的监管法规都对地方政府市政债券的发行和交易作出了规定。然而，这些法律法规却鲜少对相应的惩罚措施进行明确，且地方政府市政债券很多发行和交易规则直接套用对企业债券的规定，所以这些法律法规实施效率并不是很高。

三、印度地方政府市政债券制度对我国的启示

通过考察印度地方政府市政债券法律制度，我们可以发现，印度地方政府市政债券运作属于制度约束型的管理模式，其立法属于国家财政责任法与地方财政责任法并行的模式。这与印度历史进程、现实国情、国家政治体制、中央与地方政府的关系、财税体制、经济发展状况密不可分，但都用严格的法律来规范地方政府债券的运作全过程，这对于我国地方政府债券立法有如下借鉴意义。

（一）地方政府债券立法具有系统性

印度地方政府市政债券法律法规则体现了联邦中央政府监管和邦及邦以下地方政府内部监管两个层次。通过宪法、经济基本法、财税基本法、专门立法等不同位阶的法律法规对地方政府债券运作全过程，即发行、市场流通、偿还、监管、责任追究等做出全方位的规定，使得地方政府债券法律制度既有深厚的宪政根基，又提高了其法律规范的法律位阶，也使得这些法律规范之间相互协调、相互配合，形成一套环环相扣的法律制度体系。

（二）严格贯彻地方政府债券法定原则

印度地方政府市政债券运作的全过程体现了“地方政府债券法定原则”，进而也体现了依宪治国、依法治国的治国理念。依据宪法规定，地方政府债券的相关法律制度必须由权利机关制定颁布，监督执法机关也必须按法定程序，在法律有明确授权的情形下，做出适宜的行为。

（三）分权明晰的财政体制

地方政府债券制度发达的美国和日本都在各自的宪法中明确了中央政府和地方政府的关系，并赋予地方政府独立的事权和财权，并通过一系列的法律法规构建了分权明晰的财政体制，使其财政收入更有保障。在这种权责明晰的财政体制下，地方政府会根据自身经济发展、财政状况和偿债能力审慎地发行地方政府债券，这在一定程度上能减少地方政府盲目发债、过度发债、滥发债的情形，防止可能产生的地方政府道德风险和信任危机。反观财税体制改革与城镇化进程与我国较为类似的印度，印度分税制改革所造成的中央与地方政府财权事权关系失衡、市政债券发行随意性大、监管缺位、信息披露及信用评级体系不完善等问题，亦是我国构建地方政府债券法律体系、深化财税体制改革所无法回避的问题。