论我国立法体制及其特点

云南师范大学商学院法学院，云南 昆明 650101

一、立法体制的概述

（一）立法体制的含义

立法一词有很多种含义，通常有广义和狭义之分。广义的立法指的是法的制定，也就是有关国家机关依照法定的程序，在其法定的职权范围内制定、修改、补充、废止和认可法律规范的活动。而狭义的立法专指最高国家权力机关制定法律的活动。我国《立法法》中规定的立法指的是广义上的立法。

由于我国学界对立法有广义和狭义的理解，而且体制一词也具有多义性，所以我国的法理学和立法学的很多著作中对立法体制的概念有着不同的表述。主流观点认为立法体制是指享有立法权的国家机关对立法权限和立法权的行使的体制。立法体制是我国国家制度的重要组成部分，受到我国的国体、政体、国家结构形式、历史传统等一系列因素的影响。立法体制跟我国的历史和国情是紧密相关的。经济基础决定上层建筑，所以经济因素在这里起着决定性的作用。

（二）立法体制的构成

立法体制一般由三个方面的体系和制度构成有机的整体，其中立法权限是核心问题，具体包括立法权限划分问题、立法权的运行过程和方式问题以及立法权的载体问题。

二、我国现行的立法体制及其特征

（一）我国现行的立法体制

从立法权限的角度来看，我国现行立法体制是在中央统一领导、地方适当分权、多级并存、多类结合。主要表现在：第一，《宪法》第57 条规定：全国人大是最高的国家权力机关，全国人大常委会是它的常设机关，由全国人大及其常委会统一行使国家立法权。根据《宪法》第62 条的规定：全国人大行使的职权中，第一项就是立法权。这里的立法权包括修改宪法并监督宪法实施外，制定、修改其他的刑事、民事等其他基本法律。67 条规定了全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；第二，国务院制定行政法规，国务院各部委制定部门规章；第三，地方权力机关制定地方性法规，地方政府制定地方政府规章；第四，自治地方的人大有权对法律和行政法规作出变通规定，制定自治条例和单行条例。

（二）我国现行立法体制的特征

1.实行中央统一领导和地方适当分权

我国宪法中规定，国家立法权的享有主体是全国人大及其常委会，即立法权属于中央，由国家最高权力机关享有。行政法规和地方性法规都不得和宪法、法律相抵触。虽然自治地方的自治条例和单行条例可以根据本地区的特点做出变通规定，但是必须经全国人大常委会的批准或备案。我国是单一制的国家，国家立法权统一集中于中央，地方立法只是对中央立法的补充。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规或地方性法规。

2.多级并存和多类结合

我国的立法体制是多级并存的，即全国人大及其常委会制定宪法、法律；国务院制定行政法规；地方权力机关制定地方性法规；国务院各部委制定部门规章。不用主体制定出来的规范性文件的效力上是有等级差别的。如宪法的效力高于法律高于行政法规。

除了多级并存之外，我国的立法体制还有一个显著的特点，就是我国立法体制表现为多类结合，即有宪法、法律、行政法规、地方性法规、条例、规章等。法律、自治法规和香港特别行政区的立法在类别上是有差别的。

三、国外的立法体制

（一）德国的立法体制

德国是一个联邦制国家，实行三权分立，也就是立法权、行政权和司法权分别由不同的机关来行使。1949 年，德国制定了《基本法》，构建了德国的立法体制体现在联邦与州的分权。德国的立法权主要集中在联邦，而由各州来行使行政权和司法权。德国《基本法》中明确规定，立法权由议会行使，议会由上院联邦参议院和下院联邦议院组成。上院的立法职权主要是提出法案、审议下院通过的方案、行使立法否决权。而联邦议院的立法职权主要有提出法案和通过法案。《基本法》中还明确规定了联邦享有某些专有立法权，也就是说在某些领域只有联邦才能行使立法权，而各州只有在法律授权下才有立法的职权。

（二）日本的立法体制

二战后，日本制定了“和平宪法”中确立了日本的立法体制，其特点为中央集权和地方自治共存。日本宪法中明确规定，国会统一行使立法权，是唯一的立法机关。这就是日本立法体制表现为中央集权的依据。此外，日本宪法还规定了地方有自治权。日本宪法第94 条规定了地方公共团体可以指定条例，也就是说自治单位在法定范围和职权内可以制定相关的条例。

（三）美国的立法体制

美国的立法体制经历了建立、发展、完善、最终确立，根据美国宪法的规定，联邦的立法机关是国会，而各州的立法机关是议会。不管是联邦还是各州，它们所享有的立法权都具有有限性，除了受到宪法规定的限制之外，还受行政、司法机关的双重限制。美国是典型的三权分立的国家，所以它分权制衡理论对立法体制有着重大的影响。比如总统可以对国会的立法行使有限的否决权；联邦法院可以进行违宪审查。

四、我国立法体制存在的不足

（一）立法权限划分不明确

根据我国宪法的规定，国家立法权的享有主体是全国人大及其常委会，但是《立法法》对两者的立法权限划分不清。基本法律和基本法律以外的其他法律如何进行区分没有明确。对全国人大常委会能否修改全国人大制定的基本法律也没有规定。

（二）立法主体较多

目前我国的立法主体有300 多个，且分布在不同类型的机关中，这会出现立法规划不科学、立法水平参差不齐等问题。这些问题的出现直接影响到我国立法质量。现实生活中由于立法主体较多，经常出现法律之间的冲突问题，在具体的条款上，可能出现直接照抄法律、行政法规的规定。甚至有些规范性文件刚出台不久就需要对其进行补充、修改和解释，这极大的提高了立法的成本，还难以保证立法的质量。

（三）存在监督不力的问题

目前，我国法律监督体制不健全，监督渠道不畅通，监督标准也不明确，我国宪法和立法法中规定对立法的监督是流于形式，仅仅规定了“改变或撤销”的情形。所以实践中，由于监督不力出现了很多问题。

（四）立法程序存在缺陷

我国目前的立法体制下，立法过程缺乏连贯性，议事过程缺乏公开性。一个法案的通过，要经过层层审批，几次审议。在这过程中，由于受很多因素的影响，很有可能会出现立法过程的中断情况，这跟立法过程必须保持一致性和连贯性相冲突。从我国现行的立法来看，还没有真正意识到议事公开的重要性和必要性。宪法中没有明确提出议事公开的原则。实践中，虽然也进行了公开，但公开内容不够全面，对公开的程序和公开的方式都没有明确。

五、完善我国的立法体制

（一）明确立法权限的划分

我国《立法法》中虽然已经对立法权限进行了划分，但在此基础之上还要进一步明确地方的权限划分问题，从理论和实践方面充分考虑，明确全国人大及其常委会各自行使的立法权限，使其更具有可操作性。我国的宪法修改机关是全国人大及其常委会，那么也要明确全国人大常委会能够修改全国人大制定出来的法律的问题。确实将基本法律和其他法律作出区分。

（二）明确专门的立法机关才有主体资格

由于目前立法主体庞大而且繁杂，相互冲突等情况比较严重，我国的立法体制有必要规定只有专门的立法机关才具有立法权的主体资格。建议除了民族自治地区以外，保留全国人大及其常委会、国务院、省人大及其常委会、省政府的主体资格，其余的主体均予以取消。这样才能保证立法的质量，避免出现各地法制不统一的现象，也能有效的避免地方保护主义立法问题的出现。

（三）加强立法监督

由于我国立法体制中缺乏监督，导致我国立法中出现很多问题。有权机关应根据宪法的规定充分行使监督权力，不能流于形式。比如全国人大常委会要充分行使“撤销权”、国务院要充分行使“改变或撤销权”。要加强立法监督，防止出现地方保护主义问题和立法腐败现象，切实提高立法的质量。

（四）完善立法程序

由于立法程序上存在缺陷，不仅提高了立法成本，还造成了立法资源的浪费。所以，有必要对立法程序进行完善。要对法案的提请时间和审议时间进行明确的规定，立法中必须严格按照规定的时间来执行。同时还要明确议事程序公开的问题，对议事公开的时间、程序、方式和具体的内容都要作出明确的规定。