突发公共卫生事件法律性质的认定

贵州民族大学，贵州 贵阳 550000

突发公共卫生事件是指突然发生的可能会危害公共健康的需要采取应急措施予以应对的公共卫生事件。从1918 年美国爆发基于H1N1 的大流感开始，经过1957 年爆发于亚洲的H2N2 型流感，1968 年香港流感，到2003 年的sars 病毒，2009 年新型H1N1，2014 年埃博拉病毒，过去一百年来人类都在与病毒抗争。而这些公共卫生事件发生后，人们的生命健康被威胁的同时，由于政府交通管制，娱乐场所停业等，经济活动当中许多民事法律关系也受到了极大的冲击。这种情况下，大量的合同不能按时履行，那么违约责任该如何承担呢？突发公共卫生事件和合同履行的冲突成为现实中一个突出的问题。

一、突发公共卫生事件法律性质的争议

受突发公共卫生事件的影响，如旅游合同，买卖合同、租赁合同等都会产生大量纠纷。该事件可以成为民事合同的免责事由已经成为共识，但其属于哪种抗辩理由在学术界还存在很大争议。主要有以下几种观点。

（一）不可抗力说

《民法总则》第一百八十条和《合同法》第一百一十七条规定，不可抗力是指不能预见，不能避免且不能克服的客观情况。突发公共卫生事件突如其来，这不仅是普通人所难以预见的，就连医学专家都不能预见；有些病毒至今仍未找出其传染源，不能完全切断其传播途径；截止到目前，有些病毒造成的疾病还没有药物可以治疗。所以，在目前看来，突发公共卫生事件属于人们不能预见，不能避免且不能克服的情况，符合不可抗力的构成要件。

（二）意外事件说

意外事件是指由于不能预见的原因引起，并非行为人主观上的故意或过失而导致的损害事故。该合同责任的归责原则是过错责任原则。根据过错原则，行为人因突发公共卫生事件感染疾病或者政府防控措施导致违约的，可以主张意外事件。

（三）情势变更说

情势变更是指双方成立合同后，发生了当事人不能预见的客观情况致使合同目的不能实现或使合同显失公平，可以变更或解除合同。突发公共卫生事件是当事人所不能预见的，该事件导致合同目的不能实现或合同履行会明显不公，可以适用情势变更。情势变更主要是变更合同，在公平原则的基础上调整合同。变更合同不能解决问题的情况下采取解除合同来维护公平。

（四）折中说

折中说主张要综合看待，不应简单地将突发公共卫生事件认定为不可抗力，意外事件或情势变更。要分析具体案件中合同履行不能是因为当事人感染了病毒还是由该事件引发的市场的震荡，又或者是受政府的严格防控措施所影响。国务院发布的《突发公共卫生事件应急条例》中将“瘟疫”作为“事件”，所以突发公共卫生事件所造成的疾病应当和其他疾病的法律性质相同。因此，如果是当事人感染了病毒，应当被认定为意外事件。根据最高人民法院《关于正确使用中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》第二十六条的规定，对于情势变更原则的适用，可以请求变更或解除合同。所以由突发公共卫生事件引发的市场震荡，属于情势变更。病毒爆发后，政府为了防止疫情传播，严防严控，会采取种种强制措施，这是基于对重大公共卫生事件防控的需要进行的，是对市场行为的干预，属于政府行为范畴。最高人民法院（2015）民申字第354 号民事裁定书中认定，不可抗力包括自然灾害，政府行为和社会异常事件。所以因政府严格防控措施导致的合同履行不能属于不可抗力。

二、突发公共卫生事件抗辩理由更适合情势变更

笔者认为，情势变更更适合作为突发公共卫生事件的抗辩理由。首先，突发公共卫生事件的发生虽然是不可预见的，但其可以采取严格的防控措施来控制其传播。不可抗力一般导致合同无法履行，但突发公共卫生事件并非必然导致合同无法履行。一味认定为不可抗力会影响很多在该事件过后本可以继续履行的合同，从而阻碍经济的发展。相较于不可抗力说，情势变更说是公平原则的具体运用。不可抗力只为未履行约定的一方提供免责抗辩事由，而情势变更是对双方当事人利益的平衡，有利于节约资源，维护市场交易。而意外说在我国的司法实践中运用较少。《合同法》的法定一般免责事由并没有明文规定意外事件。意外事件和情势变更实质上都是以过错责任归责原则为核心，而情势变更比意外事件在法律制度的规定上更有优势。折中说虽然考虑得很全面，但由于其过于复杂，在具体的案件审理过程中会加大审理难度，不合适实践操作。情势变更相对更简单易把握。

三、突发公共卫生事件带来的思考

（一）正确适用情势变更原则

1.分辨受疫情本身和受政府防控措施的影响

受疫情本身的影响是指感染了突发公共卫生事件中的病毒或者因疑似感染被隔离，导致合同履行不能。而受政府防控措施的影响是指，政府为了防止病毒的传播对交通、住宅、商场等地、相关的物品或人采取的强制性措施。不同于突发公共卫生事件属于自然灾害，政府防控措施属于思想意识领域，为了更好更彻底地应对疫情，其存在的时间可能会比疫情持续的时间要长，比如大部分地区已经恢复了生产生活，而疫情严重的地区仍然处于严格管控当中。明确这两种影响才能更好地明确违约责任。

2.具体问题具体分析

在突发公共卫生事件中，情势变更免责事由应当根据以下几种因素具体情况具体分析。第一，地区因素。突发公共卫生事件中，各地的影响程度不尽相同。有些地方感染病毒人数上万人，有些地方无一人感染。两地受到的影响天壤之别。所以在适用情势变更原则的时候必须要求至少一方当事人所在地受影响而无法履行合同。第二，人的因素。如果一方当事人因为被感染或者疑似被隔离，而合同履行期间很短，最终履行合同不能，这种情况应该使用不可抗力，而非情势变更。如果当事人治愈出院或者解除疑似，仍可继续履行合同，可以适用情势变更。第三，内容因素。要看具体的合同内容是否受到了突发公共卫生事件的影响。如果当地疫情严重，但并未影响到合同的履行，就不能适用情势变更原则。第四，时间因素。要看双方于何时签订合同。如果签订日期在疫情爆发前，那么疫情属于不能预见的客观情况。但如果双方于疫情爆发之后签订合同，则默认其知道或应当知道疫情的影响，此后出现的因疫情而影响合同的事由则属于商业风险，而不属于情势变更。第五，方式因素。如果在双方约定了合同履行的方式如航运，陆运等。但是在疫情爆发，政府实行交通管制，飞机，火车等线路被停，则可以适用情势变更原则。

（二）完善情势变更制度

《合同法》在通过时把原本草案中关于情势变更制度的规定删掉了。主要考虑到以下几点：第一，情势变更要求不属于商业风险，但在实际中情势变更和商业风险区分难度较大。第二，情势变更在实践中运用较少，属于个案。第三，情势变更赋予了法官很大的自由裁量权，容易导致司法腐败。基于以上几点，很多人否定了情势变更制度的价值。认为情势变更解决的问题用不可抗力依然可以解决。这两种制度虽然很像，但实际上还是有差别的。因为不可抗力所导致的合同履行不能，当事人只要证明与突发公共卫生事件相关，则可以免责，这就相当于把未履行合同一方的损失转嫁给了合同的另一方。而情势变更制度下，双方当事人变更或解除合同是由法院主导的，法院如果认为应该继续履行合同，则不存在变更或解除一说。只有变更合同仍然无法改变明显不公的情况时，才可以解除合同。所以当外部环境变化导致由一方承担损失明显不公平时，不可抗力难以解决这个问题。但情势变更制度可以对双方的利益和风险做出一个公平的衡量，有利于维护市场公平。随着经济全球化的不断发展，不可抗力制度下的合同不公问题会越来越严重。因此，完善情势变更制度势在必行。鉴于当初合同法草案中关于情势变更未通过的顾虑仍然存在，修改合同法不是良策。可以尝试对公平原则进行补充说明，最高人民法院也应当就情势变更制度的更多细节进行相应的司法解释。将来随着经济的发展和法律制度的完善，情势变更制度在合同法中终会有一席之地。