行政诉讼规范性文件的司法审查研究

张 微

沈阳工业大学，辽宁 沈阳 110000

一、我国行政诉讼规范性文件司法审查的现状

通过参考相关文献资料，同时结合全国各个层级法院的真实民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼裁判文书，可以发现相关法律法规没有详细规定行政规范性文件司法审查制度。另外，各个司法机关在运用行政规范性文件司法审查制度的时候也存在一些问题。

（一）我国行政诉讼规范性文件数量庞大

在行政执法的过程中，发布规范性文件具有着可以提高机关工作效率的功能。因此，各个机关为了提高自己的执法效率，纷纷制定行政诉讼规范性文件，因此形成了如此庞大的数量。针对同一案件，不同的相关部门对其可能进行不同的处理，从而形成了多重执法权限的重叠现象，增加了执法的难度。

例如，某地区发生了一起水源污染的事件，针对这一事件，一方面，水利部门可以通过发布行政诉讼规范性文件的方式，对排放污染水源的单位主要负责人进行严惩。另一方面，环保部门同样也可以根据当前所发布的文件，对污染水源的相关单位进行行政处罚。因此就产生了当前混乱的局势，庞大的文件数量使行政执法举步维艰。

（二）行政诉讼规范性文件实用范围较小

根据笔者参考的行政裁判文书，可以发现，行政诉讼规范性文件司法审查制度的规定不够详尽，致使全国各级法院和其他司法机关都无法很好地实施行政规范性文件司法审查制度。与此同时，司法机关的工作人员对行政诉讼规范性文件的理解偏差，也会使行政规范性文件的司法审查制度得不到良好的贯彻。

（三）行政诉讼规范性文件执行难度大

一方面，各级司法机关根据行政诉讼规范性文件司法审查制度，确定各级行政机关制定和发布的行政诉讼规范性文件，并依法作出判断。但是，司法机关的做法是仅在判决书部分解释对规范性文件的审阅结果，而对判决书主体中的审阅结果却模棱两可。同时，与之相关的司法部门应主动向与案件相关的行政机关发布行政司法建议，但实际却犹豫不决。另一方面，由于对所涉行政机关不是强制性的司法建议，因此，与案件相关的行政机关对各级司法机关实施的司法建议并不乐观。

二、行政诉讼规范性文件司法审查之必要性以及存在的问题

（一）行政规范性文件司法审查的必要性

1.司法审查是社会主义法治的要求

法律制度的统一要求行政机关必须坚持与宪法和法律保持绝对统一，不得有冲突或矛盾。而且还应注意监管文件的制定和实施，改善中国法律制度的不足之处，并形成更加完善和强大的法治职能。我国目前监管文件的主体极为混乱，导致经常发生许多法律制度不一致的问题。甚至还有越来越多的非法监管文件。如果没有这种司法审查的方法，许多违反统一法律制度的规范性文件就不能被撤销或确认为非法，并且行政相对人的合法权益将因这些规范性而受到侵犯。

2.司法审查是依法行政的需要

行政机关作为行政管理者，只能通过限制和限制其行政权力，并且不允许其任意扩大，来确保行政相对人的行政权力不受侵犯。但是，仅仅由议会或全国人民代表大会等立法机构进行监督是不够的。从历史经验中发现，司法机关的参与可以在更大程度上限制和监督行政权力。司法机构如何参与？绝大多数国家选择司法审查制度。尽管该系统具有不同的手段，但其含义是基于法律等来审查行政机构的行为。在我国，规范性文件是行政机关日常工作中使用最频繁的行政工具，行政权力在这里得到最明显的体现。因此，不可避免地要对其进行审查。其次，司法权高于行政权是司法救济的必然要求。宪政原则要求完整的宪政国家必须具有健全的权力限制机制，这种权利限制包括司法权对行政权的监督和限制。当司法权和行政权之间存在冲突时，应更加注意前者，而后者则放置在受限位置。中国实行人大制度，在这种情况下行政和司法机关在职责上相互独立。他们也在人大代表的监督下，对人大代表负责。因此，在正常情况下，执行权和司法权不会相互超越。

（二）行政诉讼规范性文件司法审查中所存在的问题

笔者认为，产生问题的原因有二，其一是法律上的支持还不够完善，法官们在“裁量权”上有太多的余地，没有具体的操作准则，各地区的做法存在矛盾；其二是原则上，我国缺乏对整个系统的深入研究，没有学者提出真正的创新意见，也没有形成统一的观点。接下来笔者将对于其中所存在的问题进行展示和分析。

1.案件数量庞大，审查行为存在重复的问题

规范性文件的普遍性会导致的结果是——不可能限制针对该诉采取具体的行政措施，但是随附的具体审查程序使法院可以在个别案件中审查规范性文件，而无权撤销已发现的规范。反复审查不仅极大地浪费了司法资源，而且使司法监督变成了形式主义，违反了依法行政的初衷。如果是非法性文件，则在不同情况下可能会有多个行政对应方对同一规范性文件进行审查，甚至在不同法院对同一规范性文件进行审查，在这种情况下，大概率将会出现反复审查的问题。

2.行政诉讼规范性文件的司法审查队伍司法人员综合素质水平不够

一支高素质的司法人员队伍对于行政诉讼规范文件的司法审查是至关重要的，笔者对行政裁决文件中的论证过程进行了深入研究，结果显示当法院审理此类案件时，承办人员在语言逻辑和思维逻辑上都存在着多维的错位现象。例如在基层工作的法官，他们都存在着调查能力不足、审查思维有限、对案件的整体控制不清晰的现象。

三、相关的完善措施

（一）严格规定发布行政诉讼规范性文件的条件

目前，中国有大量质量参差不齐的行政诉讼规范性文件。各种规范性文件相互交织，导致执法机构的有关权限重叠。各级行政机关必须针对自己制定和发布的行政诉讼规范性文件进行统计。如果有关行政规范性文件符合经济社会发展的需要，有关行政机关应当及时做好相关的记录，并且向上级行政机关备案。上级行政机关应当组织有关法律专家审查有关行政规范性文件。如果有关行政规范性文件不符合经济社会发展的需要和上级法律的有关规定，有关行政机关应当及时修改或者废除。

针对我国现在的行政规范性文件司法审查制度，我们要通过发布跟行政规范性文件司法审查制度相关的司法解释来进一步明确、细化行政规范性文件司法审查制度的内容。通过开展行政规范性文件司法审查制度的主题教育活动来统一司法机关内部对行政规范性文件司法审查制度的理解、认识。同时，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第150条、第151条规定“人民法院认为行政规范性文件不合法时，应当在裁判生效后报送上一级法院进行备案。涉及国务院部门、省级行政机关制定的行政规范性文件，司法建议还应当分别报最高人民法院、高级人民法院备案。各级法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现行政规范性文件认定错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论。最高院对地方各级法院已经发生法律效力的判决裁定，上级法院对下级法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现行政规范性文件合法性认定错误的，有权提审或者指令下级法院再审。”加强对司法机关在审查行政规范性文件时的监督。

（二）进行权限改革，防止多头执法的情况发生

首先，应当进行进一步的、更深化的改革，以有效制止有关机关多重执法，反复处罚情况的频繁出现。同时，各个机关应当明确他们的职责范围，避免行政机关从“乱规矩”中受益。其次，为了防止各级行政机关违反上级法律或未制定和发布有关行政法规的有关行政机关，各级行政机关在制定和发布有关行政规范性文件时必须遵守合法性和合理性原则。这也是完善和规范行政诉讼规范性文件司法审查制度的必然要求。