新型城镇化背景下农村养老法律制度的思考*——以湖南省新邵县为例

杨雯静

长沙理工大学，湖南 长沙 410000

一、前言

2020中央一号文件指出：今年是全面建成小康社会的目标之年，也是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年。文件确定，对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板、加强农村基层治理、强化农村补短板保障措施等五个部分。全面小康重在“全面”，保障民生是不可忽视的一部分，养老是我们不得不面对的话题。5月，李克强总理在国务院政府工作报告中提出：要深入推进新型城镇化。以人为中心，注重保护农民利益是新型城镇化的核心，其强调在人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。在这样的背景下，基于我国农村老年人口基数大，养老需求总量大，结合新邵县农村养老的具体情况，探究如何建立相关农村养老法律制度，完善农村养老法律制度体系具有十分重要的现实意义。

二、农村养老法律制度现状

（一）我国农村养老的社会现实

国家统计局公布的2019年最新人口数据显示，我国老年人口增长数量达到近十年来最高。在农村，由于国家政策的开发、生活压力大，多数年轻人会选择外出务工，经常出现“老人村”现象，“老有所养”、“老有所依”成为更多农村老年人的向往。以湖南省新邵县为例，当地农村地区仍处于传统的“家庭养老”阶段。对于农村老年人而言，他们对于新型养老方式并没有太多的关注。虽然所有老人都有养老需求，但大部分老人依然比较中意“家庭养老”的养老模式，甚至多数农村老人不知道有机构养老和社区养老的养老模式。并且，该地区在养老设施和养老环境的建设方面有待完善。家庭赡养与社会赡养的结合是社会发展的必然结果，农村地区的基础设施建设、公共服务短板必须跟上社会发展的步伐。

（二）我国农村养老的法制基础

自1949年新中国成立以来，国家从养老用地、养老设施建设、政府购买服务、医养结合、养老服务补贴等各个方面提供配套扶持政策，对解决养老问题、完善老年人福利制度进行改革创新，我国养老法律体系从无到有，并逐步趋于完善。以宪法为根本，《老年人权益保障法》是我国养老法律制度的核心，近些年中国各级政府出台了较大数量的相关行政法规、规章及规范性文件，并在法律援助、司法救助等方面给予老年人一定优待，均从法律上为维护我国老年人的合法权益提供了保障，也标志着中国的养老法律制度建设工作进入快速发展时期。湖南省人民政府于2018年8月发布的《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的实施意见》结合本省情况，提出：在新型城镇化建设的基础上，必须要加强基础性养老服务、医疗保健照顾服务、权益保障服务等。新邵县人民政府发布的《成立县健康养老产业领导小组有关事项》也从不同角度对养老保障进行规定，城乡二元结构体制是我国社会发展中存在的一个缺陷，地方政府考虑到这一情况，因地制宜地制定相关规定，是对老年人相关权益的高度重视。

三、农村养老法律制度存在的问题和原因

（一）缺少专项立法，体系不健全

依法治国是国家长治久安的必要保障，只有相应的法律法规才能解决社会养老问题。《老年人权益保障法》是我国唯一一部规范和保障老年人权益的专项法律，并且没有针对农村老年人权益的专项法，我国在养老立法方面存在较大空间。因老龄化进程的加快，现代社会对国家相关法律提出更高的要求，但如今的社会养老保障仍处于政策层面，并没有专项法律。对于发达国家和发展中国家，老龄问题也是一个棘手的社会问题。相较于中国养老服务法律体系比较完善的日本，在半个多世纪的发展中，出台了近l0部养老法律，具有完备的养老法律制度保障体系，我国必须重视用立法来保障养老权。随着新型城镇化建设，城乡差距在缩小，但农村地区各地发展不均衡，新邵县农村现如今仅能自行解决温饱问题，其生活水平无法承担享受养老服务所带来的压力。推进城镇养老配套设施建设本就不易，农村地区更加困难，我国现有农村养老法律制度与社会发展需求不相适应，其体系还不够健全。

（二）法律制度达不到预期效果

城乡差异在如今新型城镇化的发展下依然存在，农村养老法律制度实施达不到预期效果。首先，“家庭养老”的传统养老模式，与农村地区的经济、文化发展息息相关。新邵县农村，因年轻人外出务工，老人承担起照顾孙辈的责任，这不仅使他们得不到子女的照顾，还加重了他们的生活负担。受到传统思想的限制，农村老年人会认为选择养老服务机构对他们是一种“抛弃”，且养老基础设施建设并不完善，配套设施比较少，加上农村老年人口数量大，现有的农村养老基础设施无法满足农村老人的基本生活需求。其次，农村老年人会认为对国家相关法律法规、政策在养老方面没有作用或作用不大。我国《民法总则》、《继承法》、《老年人权益保障法》、《刑法》、《治安管理处罚法》等多项法律条文均涉及保障老年人的权益，比较零散地分布，因此养老法律制度的实施需要依靠地方政府发布的行政性文件，法对制实施效果产生了严重影响。最后，养老法律法规并没有对农村养老的很多具体问题进行相应规定。如：作为我国保护老年人权益主要法律依据的《老年人权益保障法》，该法对老年人医疗卫生、精神文化、生活环境等方面提出了保护要求，但这些法律条文过于宽泛、笼统，对农村老年人的具体问题没有针对性地分析，也无法满足农村老年人的特殊需求。

（三）法制宣传力度不够

随着当今社会老龄化趋势越来越严重，国家非常重视养老问题。相当多的法律制度确立了老年人的权益，并规定侵犯老年人权益的行为需承担法律责任。从具体调查数据来看，新邵县大多农村老年人并不知晓应如何保护自己的权益，以及在其自身权益受到侵害时不知道如何运用法律手段维护自己。这些现象的出现归因于农村发展落后和法制宣传出现“缺口”。城乡差距是不可避免的话题，“新型城镇化”下，农村地区经济依然达不到城镇经济水平，老年人总体受教育程度比较低、思想趋于传统，对新型的文化、教育很难接受，并且没有形成使用法律武器保护自己的意识。同时，也因为地域发展差异，农村地区的交通不够发达，信息传播途径单一，互联网及新媒体传播还没有真正连通起来，法制宣传教育没有明显的成效。当老年人受到侵权行为时，往往是从道德层面去谴责，不知道使用法律武器保护自己的权益。总之，政府在养老法律制度宣传工作方面还有很大的提升空间，对农村养老法律制度的宣传力度有必要加大。

四、完善农村养老法律制度思路与措施

（一）完善我国农村养老立法及相关政策

现代社会，老年人本就处于弱势地位，应该享有更多、更优的待遇，而因为发展差异，国家应该更加关注农村老年人的养老问题。想要实现“城乡一体化”，确保城乡统筹工作的顺利开展，必须先解决农村养老问题，为其制定特殊的法律予以保护，并完善我国农村养老法律制度体系。迄今为止，《老年人权益保障法》明确了不再建立养老机构设立许可这一规定，对我国允许设立养老服务机构的条件进行修改和完善。不过农村地区还是有所不同，农村养老服务机构的设立仍然建立在多项法律制度的允许下，因农村地区不同地方有不同的情况，为更准确的解决农村养老的实际问题，可以针对不同地区老年人生活条件，完善地方的养老法律制度。

（二）加强农村养老配套服务法律政策支持

国务院2013年发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》中，明确提出中国养老服务业将在2020年达到全面建成“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡”的养老服务体系的发展目标。但结合实际情况看，这个目标在农村的实现还存在一定难度，需要更多的配套法律制度支持。第一，国家可以在建立农村养老法律制度体系时，出台相关政策作为养老服务业的辅助支持。如，支持农村青年回乡创业，根据当地实际情况，为农村青年人提供更多的就业机会，在一定程度上减少外出务工的人口数量。第二，国家应加大地方的财政对养老服务机构建设的支持。受到经济、文化发展的影响，农村地区缺少专职医护人员及养老法律业务专业人员，政府在这方面应做出相关规定。第三，国家为提升社会养老和医疗保障水平，可以出台政策加强社会基础设施建设。

（三）完善农村养老法制监管措施

加强法制监管是落实法律制度的重要保障，国家可以建立科学的绩效评估体系，通过对法制工作人员绩效的考核，提高他们的工作积极性和工作效率。并要完善农村养老的法律监督和保障机制，加强使用诉讼途径解决养老纠纷，必要时可以为老年人权益诉讼提供绿色通道。在农村养老相关案件的处理过程中，可以建立新的监管体系，加大农村法律援助力度，对于经济困难的老人可实施减免诉讼费用的制度，为其提供免费的法律服务；对农村地区一些案件进行分析讨论，合理使用司法资源，加强法制工作监管，结合实际情况对监管制度进行改良，让更多农村老年人的权益得到保障，促进农村社会更加和谐、稳定。

（四）加大农村养老法律制度宣传力度

较于城市落后的农村地区，信息获取渠道相对封闭，对法律制度不明的现象十分普遍，严重影响了农村养老法律制度的有效性，限制了农村养老各行业的发展。据此，政府及有关部门有必要加大对农村养老相关法律制度的宣传力度。实地调研发现，为传播当地事务，湖南省新邵县各个乡镇都配置了广播喇叭和宣传栏，法制宣传可以借用这些方式进行，通过定时广播或制作相关板报，以此提高老年人对合法权益的保护意识。也可以定期组织老年人进行交流会议，通过相对简单的言语向农村老年人普及养老服务法律知识，在丰富农村老年人生活的同时，增强他们的法律意识。当然，也可以为农村各地区设立专门的法制宣传员及农村养老服务志愿者。法制宣传员可以通过走访的方式进行普法活动，农村养老服务志愿队伍的建立，不仅有利于降低社会养老成本，还有利于缓解政府的财政负担，能更好的实现“老有所养”。