浅析高等学校内部控制报告编制工作——以N 大学2016—2018 年度报告为例

（西北工业大学财务处，陕西 西安 710073）

1 内部控制报告编制意义及特点

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称“《单位内部控制规范》”）要求，近年来，各行政事业单位积极开展内部控制建设，在提高单位内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设等方面取得明显成效。为贯彻落实好党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”的有关精神和《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）的“落实建立内控报告制度，促进内控信息公开的改革任务和要求”，2017年，财政部发布《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（以下简称“《管理制度》”），以规范单位内部控制报告编报工作，提高单位内部控制报告质量，促进单位进一步加强内部控制建设工作，更好地发挥内部控制在提升单位内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。

《管理制度》指出，内部控制报告指行政事业单位在年度终了，结合本单位实际情况，依据《指导意见》和《单位内部控制规范》，按照本制度规定编制的能够综合反映本单位内部控制建立与实施情况的总结性文件。《管理制度》执行三年以来，督促各行政事业单位建立健全内部控制体系，从“有没有”到“好不好”，从基础性评价到常规性报告，从查漏补缺到由浅及深，体现了财政部门“以评促建”到“以报促建”的管理新思路。

一般来说，内部控制报告编制工作具有以下特点：①编制单位要高度重视。单位应成立内部控制领导小组，加强组织领导，健全工作机制，积极协调配合，认真做好内部控制报告的编报、审核、分析和使用等工作。②数据的真实性和准确性要求高。报告应在财政部规定的系统内填报，在标准化表格内如实填写定性及定量指标，深入分析业务管理风险点，得出合理的内控总体评价，数据整理分析时还应注意报告横向（同类行政事业单位）和纵向的（同一单位不同期间）的可比性、一致性。③注重结果反馈和运用。单位应重视对内部控制报告编报情况的总结，注重内控报告的分析应用，根据报告结果制定整改清单并加以完善，以提高管理质量。高等学校是事业单位的重要组成，和其他行政事业单位相比，高等学校的内部控制报告编制工作和其他单位既有相同之处，也有其特殊性。高等学校内部控制建设环境和不同类型的经济业务活动对编制工作的发展和改进具有一定影响。建立健全高等学校内部控制报告制度，是高校落实国家文件精神、推进科学治理的基本要求。

2 高等学校内部控制报告编制工作流程和发展分析

以N 大学为例，高等学校内部控制报告编制工作流程和变化发展如下。

2.1 工作流程

经过三年的编制工作，N 大学已形成本单位内部控制报告编制的工作规范流程。内控建设牵头部门分析本年度编报要求，研究制定工作实施方案。召开单位内控领导小组会议，动员安排编报工作，并确定分工和时间节点；编制期间，注意梳理收集事实材料，包括单位层面和业务层面，单位层面包括内部控制领导小组会议纪要、培训会材料等，业务层面包括内部控制制度、流程图等；编制过程中，可多次形成报告过程稿件，逐项排查、分析各层面建设情况。在填报系统内编制并生成最终报告，经单位内控领导小组审阅通过后上报主管部门；编报工作结束后，及时总结本年度的经验、做法和成效，梳理问题和困难，制定下一步工作计划。需要注意的是，在报告编制的过程中，领导干部应发挥领导作用，参与到内控报告编制工作的部署、修改、审批等环节，并重视内部控制报告过后的分析、问责与改进，为内部控制报告编制工作提供领导保障。

2.2 编制工作变化发展分析

通过分析N大学2016—2018年内部控制报告编制工作，可以发现出现了以下发展趋势。

从建立体系到执行好坏。在“以报促建”的管理思路下，编制内部控制报告有利于推动本单位持续、深入开展内部控制工作。2016 年度是编制内部控制报告的第一年，主要帮助单位梳理了内部控制基础的不足之处，查找了内控制度建设层面的缺项和薄弱环节。经过逐步建设，单位内控制度的建设层面已基本健全，内部控制报告的侧重点从建立体系转向执行好坏，重点考核制度落实执行情况，近两年报告中细化控制环节指标，其中“内部控制制度执行情况”栏目，按照不同业务类型，增加内控执行量化指标，设立了若干评价要点，单位需如实填列指标数据，填报系统自动计算出评价结果，从而客观真实反映单位经济业务制度执行情况。

从重点经济业务到各类经济业务。初期内部控制报告的业务层面一般围绕预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、国有资产业务管理、建设项目业务管理、合同业务管理这六大主要经济业务展开。随着单位内控体系的健全，本单位结合学校发展，在内控建设中突出高校特点，在近两年的内控建设中，业务活动逐渐延伸至科研业务管理、招生业务管理和人事业务管理等其他重点领域，全面加强高等学校管理，加强廉政风险防控。

从内控实施阶段到内控信息化阶段。2017 年开始内控报告新增“内部控制体系建设开展进度”指标，单独列示“内部控制信息化阶段”，并且对存在问题和建议部分围绕信息系统覆盖、系统升级改造、系统互通互联和内部控制大数据平台建设等“信息系统层面”事项进行提示。从内部控制报告反映的情况看，目前大多数单位处于内控实施阶段，实现内控信息化是内部控制建设的必然趋势和长期目标。随着内控建设发展和政府会计制度核算要求提高，高等学校可发挥自身信息化建设优势，基于制度更新逐步升级改造各业务系统，完成互联互通，并以建立健全内部控制大数据平台为最终目标，从根本上强化内部流程控制，实现治理能力现代化，提升高等学校内部管理水平。

3 高等学校内部控制报告编制工作困难和改进举措

3.1 编制工作困难

内部控制报告编制是一项过程细节多、汇总难度大的工作，在编制过程中难免出现一些困难，对于高等学校而言，工作难点主要表现在以下几个方面：①编制工作量大，涉及单位部门和岗位多，需要充足的时间精心组织和汇总分析，而编制工作一般在年度第一季度完成，期间适逢高等学校寒假，一定程度上使跨部门和岗位的内容沟通时间成本较高，编制进度放缓。②内部控制报告为年度性总结，且要求上传证明附件，需要收集梳理大量的事实材料，牵头部门往往要花费大量的时间处理资料收集和汇总工作。③部分业务层面指标填报具有一定难度，由于内部控制大数据平台尚未建立，各业务系统或分头建立，或系统无法完全满足填报需要，部分量化指标仍需要通过台账或文本统计采集，可能会造成数据采集不完整和口径不一致的问题。④单位纪检、审计等部门参与内部控制建设的力度还不够，报告结果未能充分运用。

3.2 改进举措

针对编制工作遇到的具体困难，提出以下改进举措：①提前谋划部署，一方面根据报告编报要求，制订年度内部控制建设工作计划，不断完善单位内部控制体系，并按期召开领导小组会议，举办专题培训，形成工作机制；另一方面根据各业务领域制度更新情况，及时整理相关的制度和流程图，形成素材库，尽量节约跨部门沟通和收集材料的时间。②在内控领导小组成员单位中，组织专门人员形成编制队伍，负责报告编报工作，必要时还可以邀请第三方机构提供专业咨询服务，以统一报告编制口径，提升报告编制质量。③深入推进内部控制信息化建设，从互联互通业务系统开始，逐步探索建设内部控制大数据平台，将内控制度与信息化系统相结合，使管理过程更加清晰、编报过程更加准确简化。④注重内部控制考核评价，加强审计、纪检、巡视巡察结果在制度完善、问题整改、选人用人等方面的运用，通过考核评价对内控工作进行自查，制定整改清单，推动内部控制报告结果得到充分的应用，不断提高内部控制水平，规范权力运行。