当前渎职犯罪调查中存在的难点问题及对策建议

黄吉伟

河南检察职业学院经济管理系，河南 新郑 451191

在我国，渎职犯罪，是指国家机关工作人员和其他具有法定的特殊身份的人员亵渎职责，妨害国家正常管理活动，致使国家和人民利益遭受重大损失，依照刑法规定应受处罚的行为。这种被人们称之为“不揣腰包的腐败”犯罪行为危害之大，令人触目惊心。据2007年有关统计资料显示，贪污犯罪平均个案案值为15万元，而渎职类犯罪平均个案损失为258万元，两者相差约17倍。渎职犯罪不仅扰乱国家正常工作秩序，破坏社会主义市场经济秩序和人民群众生产生活秩序，而且还严重亵渎国家法律尊严。近年来，有关职能部门按照中央的决策部署，严肃查处了一大批犯罪案件，取得了一定的成效。但从总量来看，渎职犯罪发案总数却一直居高不下，我国反渎职犯罪面临的形势仍然不容乐观。2002年，全国法院审理渎职犯罪案件总数为1541件，2007年这一数字为3148件，而2013年至2017年间，该数字都超过了5100件。[1]因此，我们有必要进行反思，对查办渎职犯罪案件中所存在的问题进行梳理和分析，提出相应的对策建议，以改进和推动今后的工作。

一、查办渎职犯罪案件中所存在的问题

（一）办案人员在查办案件的工作中主动出击的意识不强

案件线索匮乏是广大基层办案人员在长期办案实践中所形成的普遍共识。案源紧张，有时甚至无案可办，导致某些办案部门一整年面临“无米之炊”之窘境。渎职犯罪与普通犯罪相比，有一定的特殊性：前者犯罪主体主要是国家机关工作人员，他们都有一定的“能量”，案发后他们大都会动用各种关系“捂盖子”；一些单位领导有时会担心自身利益连带受损因而阻拦查处；渎职案件结果的发现有一定的滞后性等，这些情况的存在，是办理渎职犯罪案件实践中其犯罪线索难以发现的原因之一。但是，过于强调消极因素势必会影响到反渎职犯罪工作的开展，相反，如果能够正视客观现实并认真加以审视和反思，采取积极应对措施，主动地去克服那些不利因素，改进工作方法，情况将会大有改观。

实际上，广大基层职能部门办案人员是查办渎职犯罪案件的主力，对辖区内发生的渎职犯罪案件应该做到耳聪目明，然而实际上，效果却未能差强人意。究其原因，一个重要的方面是，很多基层办案人员抱着错误的观念，“有案就工作、没案不找事”的传统观念在头脑中根深蒂固，工作积极性不高。举例来说，食品、药品安全问题近些年一直是人民群众最为关心的内容，对涉及该领域的监管渎职犯罪的查处牵涉和事关人民群众的切身利益。早在2012年6月23日，国务院就出台了《关于加强食品安全工作的决定》，在全国范围内用于指导我国相关部门食品安全工作。随后，最高人民检察院也先后下发了《关于依法严惩食品安全领域渎职犯罪的通知》等一系列文件，有针对性地指导查办该领域渎职犯罪案件工作。这些文件发布后，各地在打击相关领域内犯罪上取得了一定的成绩。然而，运动式的执法过后，食品安全犯罪又死灰复燃，曾几何时，食品、药品安全犯罪行为曾一度猖獗到了令人发指的地步，成为社会舆论关注的严重的社会问题。而实际上，这种状况的发生很大程度上归因于有关监管部门不断累积的失职渎职行为。大多数犯罪都有一个发展的过程，当中都会有一些犯罪的苗头在某个环节自觉或是不自觉地显现出来。涉及食品、药品安全监管的很多环节，如原料来源、生产加工、运输消费等，都可能存在着监管部门的渎职犯罪行为，基层渎职犯罪调查部门完全可以通过对这些环节中的异常情况稍加关注就能搜集到足够的线索。在过去，基层有关职能部门在查办渎职犯罪案件时普遍存在着这样一种倾向，上级部门和领导安排部署了，工作才会有动力，没有了上级的命令和推动，工作则不知从何做起。工作中所存在的消极“等”“靠”现象使打击渎职犯罪的效果大打折扣。

（二）相关法律法规对渎职罪主体规定缺失

长期以来，渎职罪主体范围的界定一直是困扰法学界和司法机关的一个重要问题。刑法规定渎职罪主体是国家机关工作人员，但却没有对其范围作出明确规定，从而导致人们认识理解上的混乱和司法在实践中的无所适从。2002年12月28日第九届全国人大常委会通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》将渎职罪主体界定为四类人，但由于该解释较为抽象，而我国国情复杂，在实践中又遇到了许多具体的问题需要澄清，从刑法颁布至今，最高人民检察院曾就该问题先后出台司法解释或批复达11次。对于这些解释，法学界对其效力的质疑声从未停止。再者，因现实中渎职犯罪案件种类较多，司法人员在法律理解上又存在着个体差异性，因此，渎职罪主体法律规定的逻辑混乱问题一直都无法得到彻底的解决。例如，有人认为，村干部构成渎职罪主体有法可依[2]，而另有人却认为，村民委员会等村基层组织人员，在特定条件下，可以认定为国家工作人员，成为贪污、贿赂等犯罪的主体，但不能成为渎职犯罪的主体。如果把立法解释一味扩大，打击的目标和重点将会持续偏离到临时工、村干部等最基层的非国家官吏上，将会导致抓小放大、打小放大等问题的扩大化。[3]思想认识上的混乱必然会传导到渎职犯罪的打击处理实践中去，必然会严重削弱我国当前所开展的反腐败斗争的打击效果。

（三）渎职犯罪的认定存在一定的难度和障碍

1.关于渎职犯罪“非物质性损失”的认定标准问题

刑法规定，渎职犯罪在客观方面必须具备造成重大损失或者情节严重的要件。按照最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》，滥用职权或玩忽职守造成经济损失或者人员伤亡达到一定的数量应当认定为“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”。对于物质性损失，实践中我们可通过数学、医学或物理学等方法来认定，但对于“非物质性损失”，则认定起来存在一定的困难。2012年《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》和2013年《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》对“非物质性损失”的认定进行了概括性简化，其中包括“造成恶劣社会影响的”这样的内容规定。对于办案人员来说，实践中该如何理解？有人认为，能够体现和说明恶劣社会影响的主要是这些情节：激起群众公愤，民众对政府信任度下降，造成地区秩序不稳定；引起群体性事件，造成不良社会影响；引起他人自杀或精神失常，造成近亲属不断上访，干扰冲击政府工作秩序等等[4]。此种见解虽有合理之处，但也只是学者的一家之言。由于“非物质性损失”的标准无法进行科学量化，最终导致实践中一些案件不能得到及时正确地处理。

2.关于渎职犯罪因果关系的认定问题

因果关系牵涉到有关人员是否应当承担刑事责任的问题，然而，因果关系的确定却一向是刑事责任认定的难点问题之一。实践中，对于简单的因果关系，如一因一果或者一因多果的案件，因果关系比较清晰，判断起来相对容易，但对于多因一果、多因多果复杂的因果关系则认定起来就困难的多。渎职犯罪大多是渎职行为和其他的自然因素、人为因素甚至其它违法犯罪行为掺杂在一起所导致，有时在因果关系环节还插入了介入因素，在此情况下，刑事责任该怎样认定？有学者认为，如果介入行为是正常的社会行为，一般就不应当否定前行为与后结果之间的因果关系。但如果介入因素具有明显的社会违规性，特别是当故意利用前渎职行为所形成的条件而进行违法犯罪时，一般就会认为中断前行为与后结果之间的因果关系。[5]然而，此论述也仅限于学理上的探讨而已。

二、对策建议

（一）树立、强化“主动出击”理念，深入推进渎职犯罪案件查办工作

1.加强力量配置，培养、建立一支精干、务实、高效的办案人员队伍

渎职犯罪是法治社会肌体上的一颗毒瘤，其教训之深刻足以令世人时刻保持警惕。加大查办该类犯罪力度，保持高压态势，是顺应人民群众呼声、顾全国家大局之需要，是利国惠民之举。因此，有关职能部门应将办案力量适度倾斜，要选派那些政治觉悟高、办案经验丰富、法律知识精通、业务熟练的骨干充实到该部门中去，壮大反渎职调查队伍的力量。

2.努力拓宽案源渠道

首先，要改变被动等案的传统观念。拓宽渎职犯罪案件线索获取渠道，就需要办案人员扭转传统观念，放下身段出门找线索。一线办案人员只有掌握的犯罪线索越丰富，反渎职犯罪的成果才会越多，打击的效果才会越显著。因此，办案人员要走出去，要倾听群众呼声，在与群众的交往中了解和捕捉渎职犯罪信息，掌握这些犯罪的特点及作案的手段方法。必要的时候，还需要物色一些可靠的线人，加大对一些重点行业和犯罪高危行业的监控力度。其次，要注重从网络等新闻媒体中发现和收集渎职犯罪线索。新形势下，网络新闻媒体群众参与度高、传播速度快，办案人员要留心和关注媒体发布的某些公职人员的渎职犯罪信息，及时甄别，精心筛选，找出一些可信度高的线索进行初查。第三，办案部门要积极整合内部力量，善于协调有关方面，搞好协同作战，处理其它案件时要善于深挖渎职犯罪线索。第四，加强与信访部门的沟通和联系，拓宽案件线索来源。第五，加大对渎职犯罪社会危害性的宣传力度，营造全社会与该类犯罪作斗争的积极氛围。

3.加强对典型案件规律的探索和研究，提高查办渎职犯罪案件的能力

从各地查办的渎职犯罪案件来看，征地补偿、房屋拆迁安置、惠农补贴发放等领域较为集中，在工程建设、安全生产、食品药品监管、行政执法等领域该类案件也时常多见。这些领域专业性强，法律、法规和政策复杂，多数环节因不对外公开而缺少有效监督，故发案数量多，案件不易被外界察觉。这些案件，都值得去认真探索和仔细研究，否则，如果没有经过深入的学习、研究和准备，对该类案件的处理将会无从下手。

各地职能部门要紧紧围绕地方改革发展稳定的大局，把握办案的方向和政策，要在查办渎职犯罪案件的工作中提高办案技能，学会施谋用策，熟练驾驭及施展各种调查办案手段。针对典型渎职犯罪案件，要积极采取有效方法，熟悉案件特点，摸索、掌握该类案件的调查规律，建立科学有效的反渎职犯罪调查办案机制。

（二）加强立法工作，完善法律法规，探索建立权威、公平合理的第三方评估机制

1.明晰渎职罪主体的范围

如前所述，渎职罪主体立法的缺失导致了目前我国司法实践中法律适用的混乱。因此，立法者应审时度势，及时出台和统一有关法律规定，平息理论纷争，为打击渎职犯罪及时扫清认识上的障碍。立法机关应对司法实践中遇到的问题进行归宗分类，认真分析研究，全面梳理相关法律、法规和司法解释等规范性文件，对渎职罪主体作出统一的、逻辑清晰的整合。

2.明晰“非物质性损失结果”的认定标准，使实践操作简单化

应当承认，对非物质性损失结果的认定标准，要作出详尽、具体的规定是很困难的，但立法可以采取抽象概括式和具体列举式相结合的方法对诸如“造成恶劣社会影响”之类的情形予以规定。这样，办案人员在实践中容易领会立法意图，也尽可能使执法偏差最小化。

（三）探索建立公正合理的第三方评定机制

对于非物质性损失结果的认定，需要权威的评估机构和可靠的评定机制去实施。实践中，办案人员往往将渎职犯罪案件被媒体曝光的频率、范围和社会反响程度等作为衡量其严重程度的依据，其局限性是显而易见的。一方面，非物质性损失结果在现实生活中是多元的；另一方面，办案机关作为控方，由其来调查、衡量和认定案件的非物质性损失结果有违悖法理之嫌疑。因此，是否可尝试建立中立的调查机构，由它们来调查和评定对社会造成的危害后果及程度，办案机关可根据其调查结果对渎职犯罪行为予以认定和处理。