论我国第三部门发展中存在的困境与出路

陶庭辉

安徽工业大学公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243000

在计划经济体制下，政府管理一切，第三部门难以生存发展。上世纪八十年代改革开放后，为了适应市场的迅速发展，政府职能也开始有所转变，将其部分社会职能转移给第三部门。同时，相关法律制度的出台也规范了第三部门发展。因此近年来第三部门数量如雨后春笋快速增加，截至2017年底，我国共登记社会团体373194万个，民办非企业单位421567万个，基金会6322个，共约80.3万个，比上年增长14.3%，增速创十年来最高[1]。这些数据仅仅是容易统计到的登记的数量，相当一部分未登记注册的社会组织没有被统计但不能否认它们的存在。而在地理分布中，发达省份例如江苏、广东、浙江等数量遥遥领先，而西北、东北一些省份社会组织数量并不多，地域差异明显。因此在当今社会，我们必须重视第三部门快速发展过程中伴随的问题并加以解决，为其发展保驾护航。

一、第三部门在社会发展中的意义

（一）第三部门的界定

上世纪七十年代，美国学者T· 列维特提出了一个新的名词“第三部门”。他认为自此之前社会中的组织仅仅被分为两大类——公（政府）或私（企业），而在公与私之间依然存在大量的社会组织却被人们忽略，这些组织主要工作就是解决公（政府）或私（企业）“不愿做，做不好，或不常做”的事，T· 列维特将这类组织统称为“第三部门”[2]。1992年，科恩和阿尔托在《市民社会和政治理论》中确立了“国家——经济——公民社会”三分模型，随后阿拉蒙对应地提出了“政府——营利组织——第三部门”[3]，也就是如今我国学者普遍认可的“第一部门（政府），第二部门（企业）和第三部门（其他所有组织的集合）”。然而，不同国家对其理解也不完全相同。

在我国，“第三部门”还是一个较为陌生的概念，不论是学者还是官方都对其有各种各样的称呼，例如非政府组织、非营利部门、民间组织、民间团体、社会组织、群众团体等。笔者较为赞同将第三部门称为社会组织。另一方面，在中国特色社会主义治理模式和市场经济体制下，特殊的国情对第三部门在我国的发展有着关键影响。比如事业单位，既不属于政府企业，其与政府职能紧密衔接，也与霍普金斯大学提出的非政府性、民间性等特征不符，而在我国事业单位应当属于第三部门的组成部分。如何对第三部门加以定义？陈振明先生的观点被广泛接受：第三部门是介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现以服务社会公众、促进社会稳定与发展为宗旨的社会公共部门[4]。

（二）第三部门发展的意义

1.有利于推动协商民主

第三部门中的各个社会组织将群众的诉求集合到一起，广泛地进行民众、团体信息收集，并将“碎片化”的信息进行拼接、整合和系统化。这一作用在社会团体中最能体现，每个社会团体诸如工会、行业协会都代表了特定群体的诉求，一个人的呼声在社会中很容易被淹没，而一个行业的声音是无法被忽视的，也在政府决策中具有一定的“话语权”。“十九大”报告将社会组织的作用纳入协商民主体系之中更是直接明确了第三部门在我国政治民主参与中的重要地位。

2.有利于推动经济、文化发展

在市场经济发展中，社会组织可以充分发挥自身的优势，例如行业协会，一方面最了解整个行业的现状和需求，通过对行业信息的整合分析并传递到每一个会员手中，及时掌握最新信息，有序发展；另一方面可以很好地为会员提供服务，解决简单的问题，让整个行业在良好的氛围中竞争。同时，文化发展也是一个社会精神文明的体现，中华民族历史悠久，传统美德需要不断发扬。慈善组织和民办非企业单位都通过自己的方式不断为社会提供服务，不以盈利为目的，奉献社会，也倡导更多的公众、组织参与其中。这些都是几千年来无私奉献、尊老爱幼、济贫扶弱等优秀传统文化在今天的延续。

3.有利于化解社会矛盾

第三部门由于其独立性、非政府性等特征，在处理社会矛盾的过程中具有独特的作用。以社会团体为例，当政府的决策对特定人群产生不利影响时，社会团体可以直接与政府对话，协商一个妥善解决的方法。每个社团成员都会充分信任对话的公正性，因为社会团体内部所有人的利益都牵扯在一起，因此协商的结果也会被普遍接受。而当不同团体之间出现摩擦时，每个社会团体派出自己的代表并及时谈判，即使短时间难以协商一致，至少可以遏制矛盾的升级，避免负面社会影响。当社会团体内部成员之间发生纠纷时，公力救济会耗费大量的事件和金钱，但社会团体的理事会或者秘书处成员均可出面调解，他们是由会员选举任命，有较高的威望，在调解内部纠纷时也会更容易说服矛盾双方。

4.有利于促进生态文明建设

生态文明建设一直是近几年政府工作的重点，党的十八大将“生态文明”列入“五位一体”总体布局。在生态文明保护过程中，第三部门尤其是环保组织所作的贡献是不可忽视的。一方面是向公众宣传，开展自然科普、环境教育等社会活动让更多人了解到环境保护的重要性；另一方面是发挥自身的监督作用，对组织活动范围内的环境进行检测，协助政府对企业排气排污进行评估，甚至可以提起公益诉讼。还有一些公益组织致力于生态体系的保护，例如对濒危动物的救助，也为生态文明建设贡献了自己的力量。

二、我国第三部门发展中存在的困境

（一）资金缺乏

资金缺乏是第三部门面临的主要问题。任何组织的生存发展都离不开资金支持，而第三部门的非营利性这一特点对其资金来源产生了很大限制。虽然看上去每个社会组织都可以从不同的渠道筹集资金，但在现实中，除了少数背后有雄厚资金的企业或个人支持，或者非常知名的慈善机构、基金会可以获得较多的公众募集资金外，其他社会组织的资金是较为匮乏的，多数都要依靠政府的资助才得以生存。以环境保护组织为例，其中将近70%环保组织没有稳定的资金来源，近40%工作人员没有薪酬发放，超过半数员工无五险一金等福利。财政支出对第三部门的支撑是极其有限的，一方面限制了第三部门的扩展，不利于其部门功能的实现；另一方面组织之间也会产生竞争甚至淘汰，不利于第三部门发展。

（二）人才稀缺

当今社会人们的生活压力巨大，工资报酬是多数人寻求工作的第一条件，绝大部分社会团体都无法满足人才的高工资要求。同时，我国第三部门刚刚走进社会大众视野，人民对其认知不足，不了解第三部门的职能是什么也不了解其工作人员需要做些什么，在就业选择上较为冷门。相比在美国，比如慈善组织的员工，在社会中具有良好的评价，虽然没有较高的工资，但可以支付其合理的报酬，人们会认为这是一个很光荣的职业，职员具有较高的社会地位。这会吸引很多人才选择这份职业。其次，在我国第三部门内部，工作人员质量参差不齐，低学历和老龄化现象也是非常严重的问题，这导致内部工作效率低，管理松散，也很难有创新和发展。而在一些可接受社会捐赠的组织，面对大量资金，缺乏法律常识的员工可能会涉及经济性犯罪。

（三）独立性不够

独立性是第三部门一个重要特征，即这些组织不依附于政府和其他组织，可以自己独立开展活动。社会组织在各自职能的发挥中不受利益驱动的影响和长官意志的支配，能够真正代表自己或自己想代表的利益群体，在独立意志的指导下制定宗旨、目标并努力实现。如社会团体可以为自己代表的利益集团发声，与政府对话，维护行业利益，缓解社会矛盾；基金会、慈善组织可以把募集到的资金用在章程规定的地方，也使得需要的人能够雨露均沾。但在现实中，正如上文所言，大多数社会组织主要依赖政府的财政拨款生存，不言而喻，其生存发展均在政府的“控制”下，甚至很多活动都是行政机关的意志表现，没有自己的独立性。这些组织与政府对话可能要转变为“听话”，这是对内部人员的不负责。

（四）公信力不足

公信力问题在慈善组织上显得较为严重。公众捐款是大多数慈善组织资金的主要来源，这也被认为是“第三次分配”。公众希望利用慈善公益方式贡献自己一份力量，帮助改善穷人生活、教育和医疗条件等。而慈善机构近年来问题频发，使公众对其信任大打折扣，人们本来对公益慈善组织是非常信任的，也愿意付出自己一份力量，当这些违反社会基本道德准则甚至法律法规的事件发生时，对慈善机构公信力的影响是毁灭性的。另一方面，慈善组织运作不透明，信息披露不足也使公众质疑声越来越大。每个捐赠者对自己捐的钱都干了些什么应当享有知情权，而很多慈善组织都无法完全做到信息披露。据统计，全国真正披露过慈善信息的慈善组织仅达到25%，很多慈善组织有自己的官方网站，但公众无法从中了解想得到的信息，即使请求慈善组织信息公开也得不到回复。

（五）监管不到位

监管不足表面看上去与政府干预过多相矛盾，实则是两个问题。政府对第三部门的干预旨在让第三部门在其意志下运行，而如何运行，结果怎样，甚至有没有违反法律法规等内部运作问题不是政府干预层面所关心的。监管不足的问题在多方面得以体现。首先，法律法规不完善。任何一个社会组织都应在法律法规的框架下运行，而第三部门在我国刚刚兴起，法律法规对其规定自然会有很多问题和不足。最基本的连“第三部门”这一概念都没有官方界定，没有完善的法律制度，对第三部门的监管会很无力。其次，在外部监督上，监督主体过多。最后，社会监督缺失。由于第三部门在我国公民心中的存在感普遍不高，那些与其无直接利益相关的人群即使有监督权也很少主动行使。

三、完善第三部门发展保障体系

（一）拓宽自身筹资渠道，政府加强对第三部门支持

相比其他社会组织，基金会、慈善组织对资金的需求更加迫切。这些组织不能被动地等待社会捐赠，而是要通过开展各种活动扩大自身的影响力，例如和企业合作，开发公益项目；走进街头、校园，宣传自己组织。对于筹集到的资金，应该交由相关专业人士，在法律法规的许可下进行保值、增值。而社会团体、民办非企业单位也不能过于依赖政府拨款，应当不断调整内部资金结构，适应自身发展。政府除了通过财政支出支持第三部门的发展，通过税收激励政策倡导公众、企业向有关组织捐赠也是必不可少的。

（二）加强社会宣传教育，培养专业化人才

社会组织生存的动力是为社会奉献的精神，而这一优秀的品质应该是大力宣扬的，第三部门不应该“孤军奋战”，而需要全民参与。在美国，志愿者遍布各个角落，志愿服务精神深入人心，做志愿者成为一个国家的文化传统。国家应从每个公民学生时代就鼓励参与社会志愿服务，培养每个孩子的综合素质，不能以文化课成绩一锤定音。大学教育里，应当设立更多相关课程培养专业化人才，弥补社会组织的专业人才空缺。在社会中，政府应当帮助宣传第三部门，支持有益的活动，培育乐于奉献的社会风气，也使更多公众增强对其认知，提升第三部门在人们心中的地位。这样更多的人才会加入第三部门，给其注入新鲜的血液；更多的志愿者也会参与其中，更好地在社会中发光发热。

（三）与政府形成“伙伴”关系

在美国和欧洲，政府和第三部门的关系变化是两条完全相反的发展道路，但最终都殊途同归，形成了紧密的合作伙伴关系。当然，我国要以自身的国情为基础，不能照搬照抄西方的经验，政府放任权利任由第三部门发展或严加管制使其寸步难行。但在政府难以管理好的领域，即政府市场都失灵的部分，可以给第三部门一定的空间，减少对其干预，发挥第三部门独特的功能。形成政府、市场、第三部门各司其职，为人民美好生活的追求贡献一份力量。例如行业内部竞争矛盾，可以交由行业协会从中调解。另外，政府也应加强与第三部门的合作，二者在我国社会中应该携手共存而不是互相对立，同时通过一系列政策给予第三部门良好的发展环境。当然，社会组织内部也要逐步改变行政化倾向，减少对政府的依赖，遵循自身的发展规律，找到有利于自身的发展道路。

（四）完善相关法律法规，加强监管

在监督管理上，首先要加强第三部门的内部监督，建立健全以章程为核心的法人治理结构，保障监事会的有效监督，建立规范公开的财务管理制度，慈善组织、基金会要建立捐款物公示制度。其次完善对第三部门的外部监督，随着第三部门发展过程中问题的不断出现，立法机关应当及时完善法律法规，弥补制定法中的不足。使第三部门从成立到消亡都有法可循，在违反法律法规时，也有明确的责任承担，通过制度配套规范其发展。上级监管部门不能权利交叉难以实际监管，应明确监管范围，附有相关问责制度。鼓励社会公众对第三部门的监督，尤其是慈善组织、基金会，这样在监督过程中也能提升公众对其公信力。

四、结语

毋庸置疑，第三部门是一个健全的社会体系中不可缺少的一部分，虽然我国近年来第三部门快速发展，但随之暴露的问题也越来越多，如何解决这些问题才是当前第三部门发展的关键。纵观近百年来第三部门在世界多国的发展史，一路上也历经坎坷，在任何国家都是一个不断探索的过程，我们没必要照搬照抄但值得借鉴。习近平总书记在十九大报告中强调，新时代社会矛盾已经转化，我们追求美好的、美丽的生活，这也和社会组织的使命相契合。路漫漫其修远兮，相信在党和政府的不断探索和努力下，第三部门在我国将会蓬勃发展。