近年美国国防采办程序改革论析

国防采办是输出武器装备全过程的活动。国防采办管理制度是否正确合理、国防采办管理程序是否高效，将直接或间接地影响国防采办阶段性目标任务的完成和军事战略目标的实现。为了始终保持在世界军事战略格局中的“军事超强”地位，美国历届政府不断地对其军事战略进行调整。而为了适应不同时期的国家军事战略目标需求，美国国防采办程序自1971年初步建立以来也一直处于动态更新状态①刘念、赵彤赫：《美国新一轮国防采办改革及对我国装备采购的启示》，《中国政府采购》2020年第1 期。。每一次改革都是审“时”（国内外安全时势）度“势”（新技术发展态势）后对前期采办实践经验的总结和对未来采办目标任务的确定。本文基于2015年至2020年间美国国防采办程序改革的主要成果，论析美国国防采办阶段性目标任务与同时期美国国家安全和军事战略目标间的关系，并论析美国国防采办程序改革的特点。

一、谋求武器装备全信息化是“第三次抵消战略”出台的主要目标任务

美国国防部自1977年发布首版国防部指示DoDI 5000.02《重大系统采办过程》至今已有40 多年。期间经历了几次修订和几度更名。其中，2015年的修订是自采办系统运行以来的一次重大改革。

2015年颁布的5000.02 指示对国防采办程序原有的流程框架进行了重构，取而代之的是多类型的采办模式：将原来制定的“以硬件为中心”的单一采办模式构建成六种“以软件为中心”的国防采办项目模型（Defense Acquisition Program Models），即硬件密集项目型（Hardware Intensive Program）、国防专用软件密集项目型（Defense Unique Software Intensive Program）、增量部署软件密集项目型（Incrementally Deployed Software Intensive Program）、加速采办项目型（Accelerated Acquisition Program）、混合项目A（硬件主导）型［Hybrid Program A （Hardware Dominant）］、混合项目B（软件主导）型［Hybrid Model B （Software Dominant）］②Defense Acquisition Program Models:Hardware Intensive Program,Defense Unique Software Intensive Program,Incrementally Deployed Software Intensive Program,Accelerated Acquisition Program,Hybrid Program A （Hardware Dominant） and Hybrid Model B （Software Dominant）,DODI,NUMBER 5000.02T,January 7,2015,Incorporating Change 6,January 23,2020,P11-17.。

在这六种采办模型的概述中，除了“加速采办项目型”外，其他五种模型均有软件开发（software development）、软件升级（software upgrades）、软件项目（software program）或软件构建（software builds）的明确陈述。由此可知，自2015年的采办改革成果颁布之日起，美国国防采办的中心任务是充分应用高新技术开发军用软件（后简称“软件”）以谋求其各军兵种的武器装备全部实现信息化。

软件是现代武器装备的核心，在各类武器装备的研制中均涉及软件的研制。未来战争打拼的不再是兵力、火力、指挥控制力，而是作战思想、战略战术、信息能力和智力体系的综合对抗。软件作为脑力劳动价值的集中体现，无疑将是武器装备系统的智能和逻辑中心①张蜀平、禚法宝、王祖文：《直面信息化战争》，北京：国防工业出版社，2007年，第58～60 页。。

武器装备信息化，则是指利用以软件技术为核心的信息技术和计算机技术，使预警探测、情报侦察、精确制导、火力打击、指挥控制、通信联络、战场管理等领域的信息从采集到显示联网，实现自动化和实时化。武器装备信息化直接导致武器系统的智能化和作战系统的一体化，②丁宁、张兵：《世界主要军事强国的智能化武器装备发展》，《军事文摘》，2019年第1 期。而武器系统和作战系统的智能化和一体化程度将极大影响战争的胜负。

海湾战争以来，美国加紧利用和开发各种高新技术，尤其是国内成熟的软件开发技术，在控制研发新的信息化武器装备的前提下大力改造或提升原有武器装备的作战功能和威力，为其后来赢得伊拉克战争奠定了坚实的物质和技术基础，美国的武器装备亦因此基本上实现了信息化③张松、谷宏强、张桦：《装备采办项目技术成熟度评价的介入时机研究》，《项目管理技术》，2012年第11 期。。伊拉克战争后，美国更加重视武器装备信息化改造和研制，并于2014年10月27日提出“第三次抵消战略”，旨在通过军事技术上的超前优势对冲其眼中的战略竞争对手的相对优势，以维持美国的绝对优势地位。④余东涛、卓越：《对美军“第三次抵消战略”的基本看法与认识》，《军事学术》，2018年第3 期。自该抵消战略出台，“通过技术创新理念实现技术研发、采办、运用和维护的系列创新来提升美军的作战能力”便成为了美军未来数年的主要战略目标。2015年国防采办程序改革则是在该战略目标背景下进行的，其主要改革成果不仅明确了实现该战略目标的阶段性采办任务，即利用当今高新信息技术的核心技术——软件技术开发军用软件实现武器装备全信息化目标，还同时提供了完成该任务的多种途径，即上述的六种采办项目模型。

二、筹划国防采办中的网络安全是美国“网络安全战略”麾下的重大举措

2017年美国国防采办程序调整改革最显著的特点是将“国防采办系统中的网络安全”（Cybersecurity in the Defense Acquisition System）作为附件14 纳入美国国防采办管理的重点对象之列。该附件从六个方面概述了国防采办系统中的网络安全。首先，系统地阐述了网络对国防采办的诸多影响，强调网络安全是所有国防部项目的要求：负责网络安全不只是网络运营商、软件开发人员和首席信息官的职责，而是采办团队每一个成员的责任，项目经理们不仅要负责采办各阶段的网络与信息安全，还须特别关注那些可能危及军事技术优势或功能的网络安全漏洞或故障；其次，分析了美国国防采办中存在或潜在的网络安全风险的六个来源：政府项目组织管理，承包商组织管理与环境，软硬件，系统接口，启用和保障设备、系统和设施以及部署系统；然后针对上述网络安全风险来源提出了六条减少网络安全风险的措施：保护项目信息以防网络攻击，设计免受网络威胁的环境，设法控制网络安全对信息类型和国防部信息网络系统接口的影响，保护系统免遭启用和保障系统的网络攻击，保护部署系统和对采办、工程和技术进行独立评估；随后是六个保护网络安全的计划：系统工程计划、项目保护计划、点对点通讯协定、端对端协议、试验鉴定主计划以及国防部信息技术安全计划和网络安全战略的风险管理框架；接着从装备采办全寿命过程中的六个阶段分述以实现整个装备生命周期的网络安全和相关项目安全为目的的项目管理和组件行动，即装备开发决定前阶段、装备解决方案分析阶段、技术成熟和风险降低阶段、工程与制造开发阶段、生产与部署阶段、使用与保障阶段；该附件最后列出并描述了供项目经理在执行网络安全及相关项目安全程序时可使用的各种资源和出版物。①Enclosure 14,DODI,NUMBER 5000.02T,January 7,2015,Incorporating Change 2,Effective February 2,2017,P171-187.

由上述可见，从网络安全是国防采办每个项目中每个阶段的要求到每个采办团队中每个成员的责任，从网络风险来源的六种可能性至相对应的六大举措和六项保护计划以及保障资源一览表，附件14 充分反映了美军对国防采办系统中的网络风险高度的防范意识和缜密的安全保护举措，足见美国国防采办系统已经到了高度网络化的程度。网络化是信息化最根本的表征，美国国防采办系统高度网络化特点就是其高度信息化的鲜明表象。网络已成为信息社会的命脉，网络安全则攸关信息化国家的网络的存亡。

进入21世纪以来，美国历史上有四位总统（比尔·克林顿、乔治·沃克·布什、巴拉克·奥巴马和唐纳德·特朗普）见证了美国网络安全战略的演进历程。这四届政府经过长达20 多年的不断实践和检验，从战略的提出、细化、体系化到国际化，对美国网络安全战略体系的构建与完善起到了至关重要的作用。从网络空间的战略管理体系（如纲领性文件的颁布、法律法规的制定到各机构职能和分工的明确规定等）到网络空间的战略组织体系（如立法、管控、反馈等）来看，美国网络安全战略体系已成为美国综合实力发展的重要支柱。美国国防采办提高网络安全防护能力是美国网络安全战略背景下“以实力保安全、以安全保发展”、通过积极防御的手段以谋求网络安全的重要途径。

三、灵活快捷有效的国防采办程序是“基于效果”军事战略的必然选择

2020年美国国防采办程序调整改革出现了几个新变化。一是把国防部5000.02 指示多年惯用的名称《国防采办系统的运行》（Operation of the Defense Acquisition System）变更为《适应性采办框架的运行》（Operation of the Adaptive Acquisition Framework）。“框架（Framework）”较之“系统（System）”更具体地明确了国防采办路径和业务管理要求，有了更专业化的分类指导，而“the Adaptive Acquisition”相比“the Defense Acquisition”更具灵活性、自主性，从而也将更精简、更快捷、更有效；二是在整合原有六种采办项目模型的基础上推出了六种采办路径。其中，“中层采办”（Middle Tier of Acquisition）为新增路径，它通过裁剪冗余采办程序、大量复用现有技术、依托现有的成熟武器系统平台进行升级或加装，以形成敏捷、高效和经济的解决方案，及时向战场投送新的作战能力。三是强调要在采办全寿命过程中大力推进数据驱动方式的广泛应用，通过数据支持预算、需求、生产和部署等采办环节的决策，提高采办效率。②李晓松、雷帅：《唤醒沉睡的军事管理数据——军事大数据推动军事智能化发展系列谈之一》，《解放军报》，2019年9月13日第4 版。

当前国际安全形势日益复杂，局部冲突存在高度不确定性，战争环境和模式的改变对美军作战能力带来巨大挑战，如何以最短时间和最小代价达成预期效果成为美军联合作战的核心目标。“基于效果”战略模式是建立在美军具备强大机动能力和快速部署能力的前提下的③刘建法、宋芹增：《“基于威胁”，“基于能力”与“基于效果”——简评美军战略及作战思想的演变》，《国防大学学报》2004年第2 期。，而提高部队机动和快速部署能力则有赖于武器装备的更新换代。假若仍以特定威胁和想定为背景来指导武器装备发展，依旧沿用传统的“一刀切”的采办模式，武器装备则会因缺乏柔性而难以适应动态多变的军事需求。“明天获得85%的解决方案远胜于几年后获得100%的解决方案。”美国国防部负责采办与保障的副部长艾伦·洛德所言既为美军“基于效果”军事战略作了简明的阐释，也给了快速原型样机和快速部署明确的采办目标和广阔的创新空间。“适用性采办框架”和中层采办路径——根据各类采办项目的特点和风险“量体裁衣”，并通过数据驱动的业务范式，压缩传统采办程序、提升采办效率，以应对未来战场环境的高度不确定性、实现作战能力的快速提升①吕彬、李晓松、李洁：《美国国防科技与武器装备军民一体化发展新动向》，《西北工业大学学报（社会科学版）》，2020年第2 期。——是“基于效果”战略模式的产物，也是美军维持先手优势、打赢战争的必然选择。

四、结语

总览美国国防采办程序三次改革发布的指示文件内容，可以看出：不仅每次改革与同时期美国国家安全和军事战略目标之间存在着紧密联系，而且三次改革的内容之间也有着密切的相关关系。

其一，改革目标的明确性使改革有的放矢。军事战略任务的需求是国防采办活动的起点和归宿。国防采办程序的制定主要依据国内外安全形势、军事战略和作战理论、高新技术发展等因素。从历次美国国防采办改革的情况可以看出，美国国防采办程序自1971年初步建立以来，始终处于动态更新过程中，只要国家安全形势和军事战略发生了变化，美国国防采办程序就会进行相应的调整以保持较强的适应性。因此，采办程序改革的动因都源于各个时期军事战略目标的调整，反之，采办程序改革的成果折射出各个时期军事战略目标任务。可见，历次美国国防采办程序的改革方向均遵从于同时期美国军事战略目标的指引，而明确的改革方向则使得改革能通过有的放矢的途径成功实现其既定目标。

其二，改革内容的承继性使改革循序推进。国防采办有其自身的客观规律，虽形式上有一些变化，其基本结构和要素则一直承袭下来。因而，美国国防采办程序的数次调整，均注重保持采办程序的延续性，从未出现断层改革。从2015年至2020年的三次调整可以看出，《指示》（5000.02 指示）的三个版本的主体内容大体一致，附件部分沿用前版的现象普遍，尤其是一些高度关注的问题，如2017年版的附件14“国防采办系统的网络安全”与2020年版的附件13 完全一致，修改部分主要集中在新形势下凸显的新问题上以及管理这些新问题需要明确的职责与边界上，而原有的管理机构、采办关键节点等重要内容均延续之前的做法，采办流程整体稳定，重点问题如软件开发、网络安全、数据驱动等都得到了显著加强②王磊：《需求牵引与技术驱动——美军装备采办动力机制及其管理改革》，《军事文摘》，2019年第1 期。。国防采办程序改革内容的这种承继性使得美国国防采办工作不断有序地向前迈进。

其三，改革内容的相关性使改革不断深化。2015年采办改革提出六种采办项目模型以充分利用先进的信息技术开发军用软件以便逐步实现武器装备信息化、武器装备体系信息化、作战体系一体化和一体化联合作战；2017年的调整把国防采办系统的网络安全作为采办管理的重点对象旨在保护军队信息化成果和军事信息网络安全以掌握网络空间的“制空权”；2020年推行多种采办路径并强调数据驱动方式在采办全寿命过程中的广泛应用，同样也是为了使国防采办更快、更安全、更有效地向更深层次的网络化、信息化目标发展。国防采办程序改革重点内容的相关性使得其改革成果不断巩固、改革进程不断向纵深化发展。

21世纪20年代，军事高技术已进入高智力、高投资、高竞争、高风险、高效益、高速度的发展阶段，微电子和光电子技术、计算机技术、新材料技术、高性能推进与动力技术、仿真技术等军事高技术已广泛应用于美军武器装备的信息化改造和研制，一代又一代具有特定功能的新信息化武器装备不断涌现和列装使用。美国是一个强调技术至上和战略预置的国家，为实施“美国优先”政策，其战略目标又将如何调整？其国防采办程序将作何改变和完善？过去，有历史为证；未来，由历史作答。然而，万变不离其宗，“宗”就是各自承继性的根源，美国军事战略调整和美国国防采办程序改革都无一例外。