基于财政可持续性视角的地方政府隐性债务治理

王钟

摘 要：地方政府隐性债务的全面治理能够实现地方政府财务的可持续性发展。地方政府财政运行上呈现"疲敝"状况，通常情况下地方政府在债务最大限度的设置上为191%，这样能够为地方政府的财政持续性发展留有较大的空间。而防范地方政府隐性债务既要保证经济增速的稳定，同时还要控制债务的融资成本，针对这种情况，需要创新基础设施投融资模式，健全地方政府财政保障，强化投融资绩效管理等才能够更好地进行地方政府隐性债务的治理。

关键词：财政可持续性;地方政府;隐性债务

受到新冠疫情的影响全世界的经济发展较差，由于我国对新冠疫情的有效控制，使得经济发展转换较为明显，但是地方政府的债务出现了快速叠加状态，财政收支矛盾使得地方政府在债务偿还上出现较大压力。在这种情况下，对地方政府隐性债务的评估以及预测债务空间的最大上限，都对未来的财政政策的制定与实施有着积极的作用。

1对我国地方政府债务形成的认识

地方政府的财政与债务在风险指标显示上面临着多种现象，其中前期债务增长较快、财政收支矛盾加大等都具有典型性。地方政府债务压力增大，也在一定程度上预示着隐性债务增多，财政管理透明度较低，税收主体多样化明显。债务种类、区域分布不平衡等问题交叉出现，使得地方政府的债务风险越来越高。地方政府财政运行受到的影响因素越来越多，债务限额需要进一步提升，但是通常情况下债务上限为191%，在这个范围当中地方政府的财政才有可能实现可持续发展，即各省政府综合负债率仍处于安全边界之内。实际经济增长速度关系到地方政府债务规模、偿还等问题，我们必须确保财政可持续性，避免金融风险的系统性发生。必须确保经济增长不会过快放缓，同时，我们必须采取措施降低借贷成本。防范风险、降低杠杆率和稳定增长看似矛盾，但实际上是统一的。推进生产要素自由流动，依据市场进行定价，积极财政能够为改革的稳定提供支持，

2地方政府隐性债务治理的原则

2.1统化治理原则。地方政府隐性债务的治理不能够“简单粗暴”，需要实现制度化治理。通过对债务的实质性监督和披露，形成一种既能化解债务又能化解债务的实质性政府监管机制，全口径地方政府债务管理，统筹规划，防患于未然，形成债务"系统化、整体化、协同治理"的长效机制。

2.2降杠杆与稳增长的关系原则。要稳定地方政府债务的增长，避免出现失控情况的发生，在经济低迷状态下，可以采取去杠杆化措施，减少库存，降低产能，但是财政要开展反周期行动。稳定和增长预期财政可制定积极政策，实现政府债务与经济增长之间的平衡性。

3财政可持续性视角下地方政府隐性债务治理路径

3.1明确职能，规范财政边界

财政是国家进行治理和运行的支柱，财政支出能够实现社会风险的转移，具体表现为偿债能力金融资源的收缩与管理，完成政府在债务风险的规避。债务风险的管理应该发挥出财政职能作用，两者之间的相关性为地方政府在财政边界的确认上实现动态调整，完善了财务职能的转变，构建公共绩效服务体系。预算编制当中，要采取"地方措施"，对于地方区域范围内的经济增长状况、社会发展问题等进行确认，并且在此基础上实现地方政府的发展职能的转变，进一步确认发展方向。在实现统筹规划当中，要考虑到人口增长、劳动力流动等城市发展因素，做好地方政府定位，根据城市功能需求完成基础设施建设，以及关于债务资金的分配，这样能够为实现城市化做好必要的融资。沿海或者中心城市在基础设施建设上可以适当性调整，提高人口承载能力。完善户籍制度改革，促进和加快人口自由流动，减少欠发达地区城镇化融资需求。要充分发挥经济发达省市在政府投融资过程中形成的空间溢出效应，提高债务风险地区的财政偿付能力。

3.2创新投融资模式，缓解举债压力。积极探索多样化国债品种，满足特殊需求。二是充分发挥开发性金融和政策性金融的融资优势，在國家重点项目建设、新型城镇化、区域协调共享发展、产业转型升级、民生项目建设等方面加强支持。三是通过加强PPP项目建设与运营一体化，理顺风险分担机制，科学设置回购模式，强化跨期预算约束等措施，提高PPP项目的质量和效益，需要对隐性债务进行防范，避免隐性债务影响到投融资项目，而出现新的隐性债务。最后，通过建立合理、合法、合规的政府主导的市场化融资担保体系，积极培育地方政府融资担保主体，以替代或弥补隐性担保缺失造成的市场冲击。比如，建立国家和地方各级政府融资担保基金，逐步取代中央对地方政府担保资金的隐性担保，代之以国家担保资金对地方政府担保资金的隐性担保，做到隐性担保明确违规担保合规，促进构建科学合理的风险分担机制。

3.3加强绩效管理，提升资金使用效率。在治理隐性债务过程中，要调整财政支出结构，提高支出效率，巩固资金管理能力。投资效率能够更好地对地方政府的债务水平进行影响，而资源配置又可以通过地方政府的导向完成外部性资金的获取，并且实现未来的财政增长，同时还能够反过来完善偿债能力，避免出现过多的债务。因此在配置债务资本投资结构的过程中应注意对经济增长的稳定性和外溢性，促使绩效评价体系不断地完善。提高医疗卫生、科技创新等具有显著长期效应和持久性的产业投资比重，发挥投资结构调整对产业结构升级的影响，减少追求短期效益的公共基础设施建设。

3.4差异化地方税体系，健全财务保障机制。地方政府在税收体系的构建上要展现出区域性特点，多元化税收政策能够消除非系统性风险的发生，对于稳定地方经济基础具有积极作用，单一主体税有利于税收稳定。在经济水平较差区域，需要多样化的税种和税率。从财政可持续的角度，推进差别化地方税制建设。首先，要给予地方政府在税收立法上的充分权力，这样能够根据地方经济的实际状况进行税收政策的制定。适时下放小税立法权，使地方政府能够充分发挥税收手段，减少财政收入波动，对冲经济下行风险，促进政府债务风险降低。二是进一步优化地方税种设置，如将目前涉及的房地产税费统一纳入房产税，由国家宏观政策指导，并具体标准到镇政府根据城市规模、面积、人均住房区位、数量等因素，如"因地制宜"的规定，并将其培育作为地方税收的主体。

结 论

地方政府隐性债务的治理可以由财政可持续性方面开展研究，特别是可偿债财务力与债务特征两个方面，关注的重点为经济增长前提下对于税收的影响，以及由于税制结构差异性导致税收增速异质性。隐性债务治理既要充分考虑地方政府职能，对其财政收入支出进行评估，厘清经济在不同阶段的状况，需要承担的社会风险等。地方政府资金投资效率对于隐性债务有着直接的影响，在未来地方政府进行投融资的过程中需要对投融资结构与效率差异进行有效处理。隐性债务治理需要确认规模、结构以及资本构成等。

参考文献

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