地方政府债务风险监管研究

摘 要：中央集中了大量的财政，使地方政府的财政状况与其职权难以平衡，造成地方政府财政赤字。对此，地方政府采取的措施是发行地方债务进行基础社会设施建设以及交通、水电等，由此来弥补地方政府债务，以保证政府职能的运用以及政府的正常营运。但是，我国法律规定地方政府不能进行地方政府发行债务，因此，地方政府不得不运用地方政府融资平台进行融资，这一融资方式信息难以公开、透明，从而增加了财政监管部门的管理难度，给政府财政增加了一定的风险。本文主要探讨了地方政府的债务情况，并提出对于规避风险的监管机制的建议。

关键词：地方政府;债务风险;监管

一、地方债务及其风险

（一）地方债务主体

我国地方政府债务的主要主题是政府融资平台，其次是由地方政府的部门以及经费补助、公用、其他事业单位组成。2010年，地方政府债务高达4.97万亿元，占地方政府债务的近50%。地方政府必须发行地方政府债务主要是受到法律的约束，法律的规定也在规模上约束了地方政府，使得地方政府难以增加银行贷款以及发行政府债券的规模，地方政府职能通过地方政府融资平台发行债务。地方融资平台的需求量增加的同时得到了快速的发展，规模不断壮大且数量逐渐增多，推动了我国经济建设，加快我国城市化的发展进程。但是，地方融资平台随着其数量的增多也暴露了一切缺陷，给我国地方政府带来一定的风险。主要是由于地方政府融资平台的信息难以做到真正的透明，自身偿还债务的能力不足等原因，增加了地方融资平台的风险。此外，地方政府难以针对地方债务进行直接管理，难以对其债务进行控制及监督，给政府的财政问题也带来了相应的风险。

（二）地方债务来源

地方政府的债务资金的主要来源是以金融机构的贷款为主要来源，其他来源包括：上级财政转贷、发行地方公债以及其他单位及个人的借款，而地方债务的主要来源是银行的贷款。因此地方政府债务与银行金融有着一定的联系，当地方政府出现负债、预期，失去偿还资金的能力时，就会影响银行的信誉，银行难以进行融资，造成银行金融风险。同时，银行的信贷方面也受到影响，当地方政府出现预期等问题是，银行信贷能力的难以扩张，业务难以开展，会造成银行与其他银行的综合竞争力迅速下降，严重损害银行以及金融行业的稳定发展。

二、地方债务风险的积累

（一）地方债务增长迅猛

自金融危机后，我国为了缓解财政压力，启动了四万亿经济刺激计划，其中有2.8万亿元是由中国地方政府承担，此后，地方政府将融资投向金融机构，因此债务也开始逐渐增加。據国家审计署审计结果显示，2010年年底，全国地方债务余额增长至17.89万亿元，其中地方政府承担担保责任和救助责任的或有债务也分别增长至2.67万亿元和4.34万亿元，占地方债务总额的14.92%和24.26%。自此之后，地方债务呈现逐渐递增的现象，给地方政府的还债能力造成一定的压力。与此同时，采用担保人的形式的现象也逐渐增多，一些企业或者项目利用地方政府作为担保方，当企业及项目部门失去偿还能力时，这一债务会直接转为政府的债务，使地方政府积累了较多的担保债务，债务的积累以及不断增长，给地方政府带来了一定的风险。

（二）地方债务结构扭曲

地方债务结构根据东西部省份不同，其结构也大不相同。在东部地区的省份中，债务主要用于基础建设，包括佳通、水电、供暖等，主要表现形式为规模小、作用单一。而在西部地区的省份中，主要用于弥补社保、解决工资拖欠、维持地方政府职能等，其规模大，且作用率高。此外，地方债务用于基础建设中时，其投资时限较长且收益较低，仅仅依靠自身收益难以偿还债务，主要依靠地方财政经费来弥补。因此，在成地方财政压力过大，偿还能力降低，引发债务风险。此外，我国政府级别由省至乡级，政府财政尤其对于县级、乡级政府，其财政状况较差，其承担的债务支出多、偿还能力差导致难以具备债务偿还能力，最后无力偿还。据调查，我国乡级政府财政负债逾期债务占地方债务总额的40%，给地方财政造成较大的债务风险。因此，发生逾期债务的地方政府必须利用债务展期来拖延支付，利用借新的债务来填补旧的债务来解决逾期债务，这也造成了金融与财政的风险增加，最终导致地方政府信用降低。

（三）地方债务信息不透明

依照我国法律，地方政府发行地方债务属于严重违反国家规定，因此，地方政府经常运用地方政府融资平台，以企业及事业单位进行融资，这一融资方式造成了负债结构的复杂化，各个融资者与监督管理部门之间缺乏信息交流，导致债务难以做到公开透明。地方政府负债风险主要依靠其公开透明性，依照其所有真实信息来解决存在的风险，而信息难以公开就会使地方政府难以依照真实情况做出有效的风险预判，也就难以真正规避风险、解决债务问题。现阶段，地方债务由于难以做到真实信息的公开、透明，同时地方债务规模较大，财政部门依照不够全面、真实的信息难以对地方债务进行全面的统计，难以精确融资主体及负债总金额，因此也无法做出债务风险的评估及解决，加大了地方政府的债务风险。

三、控制地方债务风险的对策

（一）根据政府财力适度举债

为了加强地方债务风险的监管，必须加强地方政府举债的适度性。一方面，在政府职能行使中，各个项目必须严格筛查，控制项目规模，保证各个项目有计划、合理地进行，保证项目投入与政府经济状况相吻合，以保证政府有能力偿还地方债务。另一方面，政府部门需要充分认识地方债务的情况及规模，加强信息透明化，掌握各个债务的偿还期限，将债务情况的掌握精确到本年偿还期限以及随后几年即将到期的、需要偿还的债务总金额及数量。将所有债务情况进行统筹，有计划的安排偿还时间，制定出合理的债务偿还计划。再有，需要根据不同的地区的经济发展状况作为参考，同时，将各个省市自身的财政状况及负债规模进行评估，列入到总计划中，使偿还计划合理、全面且具有长期性，从而保证政府的举债合理化。

不同的地区政府的财政状况也不同，比如，在我国东部沿海地区，经济发展相对较快，政府税源广，使其财政状况良好，具备较强的偿还能力，因而来自地方债务的风险也相对较小。因此，政府在各个公共事业及项目的建设中，比如公路桥梁建设，其建设过程较长，投资回报期限长，因此，政府可以根据建设的项目的利润收益以及项目的负债偿还能力适当的扩大融资规模，增加资金的投入。但是，对于中西地区一些发展速度较慢的地区，其经济发展缓慢，政府税源低，导致政府的财政状况较差，地方负债的风险也随之增加。在这种背景下，政府依然需要对于公共事业的建设的投入，比如，在义务教育、医疗方面、基础设施建设以及社会公共秩序的维护方面都需要政府发挥其职能加以建设，而政府财政状况较差，难以维持其职能的行使。对于这类地区，必须加强地方债务的控制，严格把控债务规模，减少债务数量，制定出合理的、科学的债务偿还计划，以保证政府部门在项目建设中能够全面的控制项目规模，保证其财力与债务偿还能力相匹配，避免为了地区的发展而举债过重，使政府积累大量的债务问题。

（二）完善地方债务偿还机制

为了加强政府对于地方债务的监管，必须建立完善的地方债务偿还监管机制，以规范地方政府的举债情况，控制地方政府负债。在计划中，应该明确规定政府的债务偿还责任以及资金的使用情况，将资金的来源、使用以及债务的偿还期间作出合理的计划，严格规范政府行为，明确政府各个部门的责任。规定中包含：首先，政府部门的直接借款有地方财政部门来偿还，地方债务在经过人大发行审批后，应该在每年年初进行还本付息的偿还;其次，政府部门在项目建设中，在能够带来效益的项目建设中，在项目完成后将受益作为债务偿还;再有，在以政府部门作为担保的债务中，规定由最终债务人负责债务的偿还。此外，在制定出合理的债务计划后，政府部门还需要加强防范意识，建立完整的防范机制，利用偿债基金降低债务风险，有效监管地方政府的债务情况。

（三）建立与完善债务信息披露机制

地方债务的信息公开与透明化尤为重要，能够加强对于地方负债的监管与控制，规避债务风险。因此，各级政府应该加强地方债务的信息透明化，建立完善的债务信息披露机制。同时，政府需要加强对于地方政府财力状况的监管机制，控制地方政府的资金来源、流向、负债期限、负债总额以及偿还能力。加强地方政府的财政披露机制，有效监管财政支配，有利于政府对于地方负债的全面评估，将地方政府的举债偿还进行控制。与此同时，有效的披露机制能够有利于投资者对于资金的使用情况的监督，有利于监管部门的控制。通过信息披露机制，还可以使公众对于各个年度需要偿还的债务有一定的了解，能够了解地方政府的负债情况以及债务偿还能力，更有利于提高投资者的信赖度。

结束语：

政府负债主要是由各个级别政府进行承担，因此，债务的偿还及逾期情况均由各级政府来承担相应责任，此外，各个级别的政府部门的财政状况影响着政府负债的情况。由此可见，政府部门要保证其财政状况良好，政府正常运转，必须加强政府债务的管理，合理、科学地控制政府的负债规模，加强地方负债的监管机制，有效规避地方政府负債风险，从而促进地方经济的平稳发展。

参考文献：

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作者简介：冀强强（1984-），男，汉族，内蒙古二连浩特市人，本科，中华人民共和国二连海关。研究方向：经济、财政、税收。