县级政府应急管理体系分析与研究

摘 要：党的十八大以来，习近平总书记从全局和战略高度，深刻阐述了新形势下事关公共安全与应急管理工作方向性、根本性、战略性的重大问题，提出了一系列新思想、新论断、新要求，这是做好新时代公共安全与应急管理工作的根本遵循和行动指南。县级政府不仅是处置各类事件的前沿，也是突发事件属地管理的责任主体，担负对重大安全风险的防范化解、对各类灾害事故的应对处置等重要职责，承担着维护社会稳定和保护人民群众生命财产安全的重要使命。本文基于对察布查尔锡伯自治县政府应急管理体系的调查，总结在体制、机制、管理人员、经费保障等方面存在的问题和困难，进而提出坚持权责对等，优化公共安全体系、明确安全职责、打造基层救援体系登基本思路，以期进一步推进察布查尔县政府应急管理工作向前发展。

关键词：县级政府;应急管理;体系;察布查尔县

习近平总书记强调风险治理关乎我们党和国家事业发展，特别是对于全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利具有十分重大的意义。将风险治理置于治国理政的突出位置，体现出习近平总书记整体风险治理的思想，尤其在今年新冠肺炎疫情的重大考验之下，让全国甚至是全世界人民更加清醒地明白，无法科学有效地处置解决社会重大风险，那么国家安全就很有可能面临重大威胁，因此增强应急治理能力，健全应急管理体系，提高处置急难险重任务的能力，将是我们未来治理之路上的一道难关、险关。而在应急管理中，政府及其他公共机构也日益凸显其主导地位，在应对特大、重大事故灾害时，通过建立科学有效的应对机制，在事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，运用科学技术、规划、管理等手段，采取必要的措施，保障人民生命健康和财产安全、促进社会安全健康发展。县级政府作为应对各类突发事件最一线的的行政管理组织，完善应急管理机制、有效建立管理体系、高效运用体制机制提升应急管理能力具有考验执政能力的重大意义。

一、察布查尔县应急管理体系建设基本情况

1.初步建立应急管理体系。察布查尔锡伯自治县（简称察布查尔县）在2019年机构改革之后，以隐患排查长效机制为依托，坚持综合统筹、优化职责、整合力量、把稳基本盘，推动行业部门履职尽责，构建大应急格局，全力推动安全生产工作做深做实。2019年1月至11月份，察布查尔县发生生产安全事故123起（均为火灾事故），无人员伤亡，直接经济损失41.835万元。同比2018年，事故起数下降31.3%，伤亡人数与2018年持平，直接经济损失下降29.53%，安全生产四项指标呈两平稳两下降趋势。

2.基本完善应急管理制度。按照《察布查尔县党政领导干部安全生产责任制规定》，厘清乡（镇）场、成员单位、企业工作职责，责任到岗、责任到人。重点将《察布查尔县安全生产有隐患排查治理长效机制》落实到位;制定了《察布查尔县安全生产综合应急预案和非煤矿山、危化品专项预案》、地震应急预案和地质灾害防治应急预案，组织开展全县综合性应急演练，分别提升中小学生预防地震火灾能力和处理重大交通事故能力。“察布查尔县大规模停电应急演练”为初次政企联合演练，提升了察布查尔县应对大规模停电突发事件处置能力。

3.加强建设应急保障能力。察布查尔县探索农村防火新思路，推动乡（镇）场消防自救体系建设，加强微型消防站建设，将16辆洒水车改造成消防洒水“两用车辆”，解决了“远水难救近火”问题;做好综合减灾规划，掌握地震和地质灾害点、森林草原火灾隐患点、防洪抗旱隐患点，及时做好防灾减灾预警和信息发布。

4.稳步开展安全教育活动。一是利用5月防灾减灾周及6月安全生产月，对15个乡（镇）场同步开展“防灾减灾日”、“安全生产咨询日”，开展安全生产“八进”活动;通过“周一升国旗”、农牧民夜校不断提升群众的安全意识和防灾减灾技能。二是联合供电公司，对重点企业大型车辆操作人员开展安全教育，避免对电力设施和通信设施损害造成人员伤亡和财产损失。

二、察布查尔县政府应急管理体系建设中存在的问题

1.规范体系不健全

一是应急管理体系延用旧的安全监管体系。纵向从国家、到省、市，到县、乡，过去的末端是企业，主要是工业企业。应急管理机构改革后，监督或者管理的范围扩大了，不仅包括安全生产，还包括自然灾害救援，末端是社区、家庭。乡镇、村（社区）、小区自救、互救体系建设匮乏，基础不牢。大多数县级应急管理部门只划入职责，编制划转和人员转隶的比较少。虽然职责增加，但力量几乎还是原安全监管部门人员，导致一些内设部门身兼多职。

2.聯动机制不顺畅

机构改革后，按照全危险方法应对要求，以一套指挥体系应对不同灾种，将抗震救灾、防汛抗旱、森林防火和减灾委员会职责纳入应急管理部门完全承担。但从目前情况来看，察布查尔县多灾害指挥部门并存，各乡镇、部门防灾救灾、应急和安全生产工作并未整合，存在“两张皮”甚至“三张皮”情况，部分乡镇安全生产、应急管理、防灾减灾救灾由三人负责，缺少联动，受灾统计仍由民政干事负责，遭受雨灾、风灾后受灾信息不能及时准确上报。综合性消防救援队伍是垂直管理，县级应急管理部门对消防大队没有指挥权，多以协商形式处置救援，指挥、联络机制不顺畅，导致消防救援队伍无法发挥更大作用。

3.职责划分不精准

一是安全综合监管和行业监管职责分工不清晰。应急管理部门是综合监管部门，负责安全生产综合监督管理工作，而相对的其他部门属于行业监管部门。但是，这种界定混淆边界、模糊不清，出现很多重叠和盲区。其次是综合监管部门缺乏一定的权威和执法手段，县级应急管理部门名义上代表同级政府行使综合监督管理职权，实际上作为县政府一个普通部门，没有实质性的权威和手段，综合监管“有名无实”。

二是自然灾害“防治”与“救治”划分不清。编制部门将“整合”误解为“一并划入”，将很多灾害“防治”职责一并划入县级应急管理部门。由于县级应急管理部门不是自然资源、水利、森林的行业监管部门，没有相应的源头管理、规划建设、执法监督等职权，“防治”有心无力，导致应急管理部门和相关部门不断扯皮，很多工作陷于争论或者停摆。

4.应急力量薄弱

一是安全执法队伍不健全。机构改革后，察布查尔县应急管理局整合了11个单位13项职能，核定编制22人，实际在编人员11人，除“访惠聚”工作组派驻、驻村管寺派驻等，实际在岗人员只有11人。其中应急办、水利、地震灾害、草原防火无人员转隶;安全执法、自然灾害防治等方面都是兼职任职人员多。应急工作人员、抢险人员未纳入公务员序列，无危险补贴，未购买人身安全保险，加之业务能力缺乏，在执法检查、行业监管、综合防灾减灾救灾中捉襟见肘，运转困难，无法保障应急突发事件的处理解决。

二是应急装备落后。县级应急管理部门信息化程度非常低，即使有，也是停留在数据录入、统计的低层次水平。在自然灾害防治过程中，主要是通过人力开展风险评估、隐患排查、预警，检测等科技设备数量不足且十分落后，即使是综合性相仿救援队伍，其装备也与当前科技发展水平有相当大的差距。

三是物资保障不足。大多数县级应急管理局没有仓库，没有充备的帐篷、被褥等救灾物资，水、方便面等赈灾食品较少储备，应急避难场所没有没有足够的物资，沙袋、水泵、冲锋舟等“三防”抢险物资欠缺。除此之外，生产能力和合同储备为落实，社会力量参与物资保障少，浮吊、挖掘机等大型工程机械关键时刻无处可调。

5.经费保障不到位

察布查尔县综合防灾减灾规划编制、总体应急预案和安全生产类、自然灾害类应急预案编制、防灾减灾救灾科普教育、大型应急演练等工作受资金投入少而成效甚微;消防车改造项目也十分被动。

三、察布查尔县政府应急管理体系建设的对策思考

1.建立公共安全机制体系，落实安全管控责任

一是县级政府要以法律法规的要求规范机制建设流程与内容。围绕应急管理全过程，系统设计应急管理机制，以协调各方面职责关系为重点，鼓励各个利益相关方共同参与商议、评议及制定，便于后期机制的执行和落实。

二是打破安全生产和自然灾害的边界，统一内部人士，以一套公共安全体系应对事故和灾难。围绕事故、灾难，建立包括风险识别与评估、预防与准备、预警与预测、应急与处置、灾害评估与回复在内的全生命周期、全过程干预体系。按照“全危险方法”原则，打破就有的“条条分割”，建立唯一一套指挥体系。县级公共安全体系除了自身改革外，還需上级相应的改革，否则仍是“上面千条线，下面一根针”。

2.建立综合性联络机制、构建联动联查格局

与消防队伍错位发展，建立危险化学品、地下密闭空间、煤矿、森林等专职应急救援队。统筹社会救援力量，依托企事业单位，通过合作或者购买服务的方式建立专业、半专业的专兼职专项抢险救援队伍;依托基层护林员、治安员、护边员、网格员组成兼职抢险救援队伍;依托武装部门将民兵纳入抢险救援队伍;整合具有专业技能的应急志愿组织力量;依托社区、小区，加强对联防队员、保安的训练，建立互救体系。加强对各支队伍的训练、联合演练和指挥。依托伊犁州应急管理局与县应急管理局进行州县联查，加强县级督查力度，加大专项检查整治力度，确保责任链条有效衔接，形成整体工作合力。

3.明确安全职责分工，推进规范化建设

（1）厘清横向工作任务。公共安全体系绝不是应急管理部门一家的体系，而是把各个部门和单位纳入整个体系当中，按照各自职责共同对事故和灾难进行干预。要把安全监督、自然灾害防止边界划定清楚，按照“管行业管安全”的原则，将行业安全监督管理、自然灾害防治继续交由各行业、专业监督管理部门负责，包括风险识别与评估、预防、灾害恢复等，特别是要自上而下理顺消防监督职责，让基层消防有人管。明确安全生产预防领域各部门监管清单，建立“一个企业一种安全监管主体”模式，减少交叉，在重叠领域要明确行业监管为主、专业监管为次的原则;在灾害防治领域，明确行业部门的管理职责，强化规划、预防、预警设施建设和日常治理等工作。

（2）优化纵向工作层次。按照“八爪鱼”理论，下级有自主思考能力的执行队伍，上级要激发其创造性。优化上下级关系，明确对应的工作职责。坚持责权对等，明确各部门安全监管职责定位，根据职责边界、权力、监管范围，确定安全监管责任。州、县、乡三级职责各有侧重，加强对下级的指导，降低直接干预。以县、乡安全监管为例，县、乡有各系监管清单，互不重复，对在区域范围内但是不由乡监管单位企业，向不承担任何责任;如森林防灭火工作，各乡镇负责本区域森林防火巡察工作，承担初期火灾扑灭，县级组件森林灭火队伍，除了加强对乡镇队伍建设、保障、业务指导外直接负责森林火灾扑救工作。

4.打造基层救援体系，扎牢应急救援根基

优化预案，加强预案的整体协调性。按照分级处置的原则，修订察布查尔县公共安全总体预案，在此基础上分解为各单位、各乡镇的预案和处置方案。要大幅度减少预案的文字内容，提高提升预案的可操作性，将部分不实用的预案改为可操作性强的应急处置方案。采用电子沙盘实战演习、双盲演练来检验预案，提升实战能力。

5.加强乡镇队伍建设，提高队伍素质

依托乡镇现有安全生产执法监察队伍，发挥其在安全监管执法“主阵地”的作用。整合乡镇现有护林员、护边员、民兵等资源，组成乡镇应急救援队伍，实行半军事化管理，开展应急值守、日常巡查和应急处置工作;建立新向量机沟通协助机制，提高乡镇应急队伍保障水平，提高待遇，参照县级标准，增加危险、值班加班补贴，购买意外伤害保险。

6.推进应急资源下沉，筑牢应急防线

乡（镇）场、村社区是应急管理工作的主阵地，大部分预防和应急工作都在乡镇、村社区。将应急装备、物资发放到乡村、方便及时就地处置。如在汛期，社区要备有足够的抽水设备、沙袋、橡皮艇等物资和装备、储存必要的蚊帐、被褥、风扇等生活物资和水、方便面等食品，保证随时可用。

7.加大政府财政投入，提高应急保障水平

应急管理涉及公共安全，大部分属于财政支出事项，让每一分钱都能在应急管理工作中发挥作用。财政投入主要集中在基础安全设施建设，如河道、水库大坝等;重大安全和自然灾害隐患治理，如地质灾害、山体滑坡等;公共安全处置信息化和装备建设，如建设风险识别、预警预报、智能处置信息系统等，保证应以处置专用车辆（指挥车、抢险救援车）等不可预期的抢险救援费用等。

8.加强宣传教育，提高安全意识

完善公民安全教育体系，大力加强宣传力度，加快普及安全知识;开展常态化应急演练，引导群众开展风险隐患排查和治理，推进安全风险网格化管理，以安全社区和综合减灾示范社区建设为载体，实施资源整合，为群众打造平台，推进社区社会动员能力的大幅度提升。

四、结语

县级政府应急管理体系建设构成要素复杂，具体表现形式也不尽相同，随着察布查尔县经济社会发展水平的不断提高，人民群众对生命和健康的内生需求也日益凸显，体现到对保障和改善民生的要求更加严格、急迫。要始终坚持人民至上、生命至上的原则，全力推进事故灾难应急处置能力建设，竭尽全力保障人民群众生命财产安全和身体健康。

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作者简介：

韩世华（1982--）女，锡伯族，察布查尔县人，本科，察布查尔县委党校中级讲师、教科研办主任;研究方向：党史党建、经济发展。