复杂性视域下完善河长制问题探析

黄新强

(福州大学 马克思主义学院，福建 福州 350108)

1 河长制研究的现状分析

目前，学术界主要集中于河长制的理论基础、实施现状、存在问题，以及从问题入手，分析探讨河长制实施过程中存在问题的原因、解决对策和完善建议等方面。值得一提的是，关于河长制的研究往往需要基于河流、湖泊等为对象进行，探讨在管理过程中存在的不足之处，从而汲取经验和教训，学会理性、辩证地看待问题。

关于河长制的理论基础方面，有学者提出“河长制的理论基础分为水文学、水资源、水环境、水法律4个方面”，从而系统的建构起河长制的理论基础。在探讨河长制的实施现状方面，有学者认为，自2016年《关于全面推行河长制的意见》出台后，河长制取得了一定成果。但由于刚出台施行不久，河长制目前依旧存在些许的问题，急需解决和完善[1]。

在关于河长制实施过程中存在的问题方面，学者们纷纷提出自己的看法，其中比较有代表性的观点认为，河长制问题存在的原因与相关配套的政府政策不完善、河(段)“虚位”现象不同程度存在、流域治理统筹协调性较弱、资金投入不足等原因有较为直接相关的关系。部分学者认为河长制实施过程中面临的问题，与河长制的考核、问责机制不完善，且缺乏长效性、可复制性与社会性等有关系。

在关于河长制问题存在的原因方面，有学者认为河长制问题之所以存在，往往与当地的居民、工厂、单位、社区、政府等有关，河流出现水资源短缺，往往是地表水体污染严重，导致长期开采中深层地下水，进而出现地下水严重超采有关。而在解决对策和建议方面，学者们也纷纷给出了自己的意见：与现行水治理体制和管理制度实现有机衔接；“完善相关配套政策制度”；“完善法律法规作为支撑”；“鼓励公众参与河长制”等几个方面[2]。部分学者还提出，要因地制宜，具体情况具体分析，立足于调研基础，从而做出科学合理的决策。

综合以上内容，可以得知，自《关于全面推行河长制的意见》颁布以来，各地省市县政府纷纷响应号召，推行河长制制度，力图维护当地河流生态环境，保护人类赖以生存的环境，但在实行过程中，由于种种原因，导致了局部地方的河长制落实出现困境，相关问题接踵而来。为此专家学者们基于调研基础上，纷纷提出自己的观点和意见，力图为河长制的实施困境建言献策，从而不仅有利于党中央决策的顺利推行与落实，也为当地河流的保护和生态环境的治理贡献力所能及的智慧。

2 实施河长制存在问题的复杂性原因

2.1 复杂性思维的含义及特征

关于河长制实施的困境及解决对策方面，学者们尽管大多立足于相关的调研，展开相关的探讨研究，但所提出的河长制问题存在的原因方面，笔者认为还是有待进一步深入细致地分析，因此也就解释了本文关于河长制存在问题的复杂性原因的探讨来由。

探讨河长制问题存在的复杂性原因，不能流于表面，应当透过事物诸多纷繁复杂的表面现象，深刻抓住事物的本质，正确认识事物。什么是复杂性？什么是复杂性思维，以及其所具有的特征是什么？要探讨河长制问题存在的复杂性原因，就必须先弄清楚这些问题。

复杂性是指：人们在认识自然界与人类社会现象时的一种存在多个意义不确定、非线性、非周期的思维方式[3]。即人们在认识自身所处的自然界、人类社会时，所遇到的种种客观现象在人脑中所形成的多种认知思维方式，这种认知方式是不固定的，没有周期性可言，无法用确定的式子或方程表达出来，因而具有不确定性。

2.2 复杂性原因分析

关于河长制存在问题的复杂性原因，笔者认为应当立足于当前学者们所提出的观点，综合自身所学、所获知识，用复杂性的视角对表象进行批判与升华，进行融会贯通，诉求深入分析探讨，不停留于表面现象，以区别于以往的简单性思维，力求深刻认识问题本质，从而体现出“复杂性思维是对简单性模式的超越与升华”[4]。

河流是人类赖以生存的生态环境的重要组成部分之一，人类在获取水资源以维持基本的生产生活所需时，往往离不开河流的哺育。基于阅读相关的文献，并结合自身思考的基础上，河长制存在问题的复杂性原因可归结为以下3点。

2.2.1 对公共物品缺乏保护意识

对于人类而言，河流具有公共性，共用共享。整条河流贯穿于山川各地，难以划归个人所私有。也正是由于河流水资源获取的便利性，使得人们对于水资源的重视不够。人类对其肆意开采、运用，甚至破坏等现象屡见不鲜。

人类尽管对自然的改造力强于以往数十倍，但如果不加以节制，合理地开采和挖掘水资源，必将遭到自然的惩罚。因此人类应当以合理、积极的心态和姿态来保护河流、保护自然，以主人翁意识担当起相应的责任。河长制落实过程中存在的困境，与民众缺乏环保意识存在一定的关系，只有大力宣传和教育民众，培养对大自然的保护意识，对自然的主人翁意识，才有助于河长制的落实。

2.2.2 公共性带来的责任分散效应

河流作为公共物品，人人皆有使用权，必然具有公共性，由于缺乏相应的责任人和监督人，往往容易遭到破坏或损毁，同时受责任分散效应的影响，以至于无人负责。河流的公共性使得人们在河流遭到破坏、污染时，往往熟视无睹，甚至习以为常。有部分调查显示当垃圾废弃物被丢弃进河流时，人们往往认为该条河流并非自己的私人所有物品，不必浪费时间多管闲事。甚至见到工业废水排进河流时，即使明明知道其危害，却可能因为该河流是公共资源，认为自身个人的责任有限，不必履行过多责任，从而忽视了对河流治理所承担的义务。可见，河流自身所具有的公共性，是导致责任意识分散效应的重要原因。

2.2.3 权责不明，效率低下

河长制实施过程中存在问题的原因部分是由于部分河段权责划分不够明确，管理者往往身兼多职，或者一河多主的管理交叉重叠现象。有的河段，由于种种原因，难以界定或者划分管理者，以至于政策下达，地方政府难以真正落实到位，自然而然也就无法将河长制的优势发挥出来。其次，部分河段由于历史原因或者其他因素，河段划分不清晰，难以规划，权责不明确，相关负责人无法真真正正的担当起责任。

权责不明确，相关负责人无法真正完全承担起相关的协调工作，在河流治理的过程中，各部门和相关的负责人容易出现推卸责任的现象，流域性统筹治理性差。有的地方由于“缺失区域水环境防治的总体规划及具体规划”，无法把握河流治理的难点和重点，从而效果不佳[5]。

3 完善河长制实施的对策

河流对于满足一个地区的人口日常基本生活需要和工业的生产需求具有重要的意义，因此完善河长制对于该地区的水流生态的保护具有重要作用。

3.1 鼓励公众参与河长治理，激发主人翁意识

河流作为公共资源，不是任何人或地方可以单独占有的，理应是公共资源。由公众发挥主人翁意识，积极参与河流治理，不仅可以享有相应的河流治理权利，还可以对地方政府和相关部门实施监督,督促其自觉履行相应的职责。因此，要想河长制充分发挥其优势，就必须建立公开透明的公众参与机制。同时加强对周边群众的宣传，引导其树立主人翁意识，积极为河流的治理建言献策，“在公众参与前提下不断完善河长制实施的监督考核机制”[2]。只有公众参与，公众监督，相关负责人承担起相应的责任，实现水生态的保护。

3.2 完善相关配套政策制度，权责清晰

河长制的实施离不开公众的积极参与，也离不开政府相关部门的支持与推动。只有当河长制的相关配套政策制度逐步落实到位，并不断发展和完善，才能充分发挥河长制的优势。只有当河长制的相关配套政策的到完善时，保护和发展河流的责任，按照相关的规定进行分配，具体分派到每一位责任人，才能真正做到权责明确，才能真正落实河长制的配套措施。这要求要明确每一条河流及其所属归属地负责人，对河流的责任划分和相应的配套措施进行区分和规定，做到权责划分清晰明确。此外，合理的配套政策制度，应当明确区分和规定：河流的干流和支流相关负责人员由谁承担，以及河流的保护第一责任人的职权和责任，河流的发展及其衍生出来的周边效益如何分配等问题，都需要在不断地治理河流过程中不断完善和发展。

3.3 建立信息共享平台，互通有无

由于许多河流其长度和跨度往往较长，范围较大，有的甚至横跨好几个省份，因此，建立相关的信息共享平台，显得尤为重要。在治理河流的生态环境时，“流域内各省河长的工作动态信息及主要管控的河湖生态环境数据与流域管理机构进行共享”[6]。各河道及河段的负责人，由于对本地段的河流所掌握的相关信息较多，在治理河流的过程中，往往有自己独到的见解和治理经验，通过在相关的信息平台上，分享自己的治理经验，同时有助于其他人的共同交流、分享、传播和借鉴，这对于同一条河流的各主要负责部门在治理河流的过程中，将产生较为重大的影响。信息的共通、共享，不仅有助于相关部门的职责履行，同时也将为公众参与河流治理提供一个便利的监督平台，有助于提高河流治理的透明度，从而推动河长制的落实。