土壤环境管理难点及对策研究

蔡 笠

(苏州市昆山生态环境局 ,江苏 昆山 215000)

1 土壤环境管理现状

1.1 土壤污染现状

我国土壤环境质量现状形势严峻。 2014年，《全国土壤污染状况调查公报》向社会展示了迫在眉睫的土壤质量问题。我国境内土壤整体超标点位占比高达16.1%，其中不同土地利用类型中耕地污染最为严重，点位超标率高达19.4%；不同地块种类中工业废弃地污染最为严重，超标点位占34.9%[1]。

土壤污染不如水污染和大气污染直观，具有隐蔽性、滞后性、持久性和严重的危害性，一旦受到污染将难以修复，治理周期长且治理成本大。

1.2 土壤环境管理现状

土壤问题十分严峻，我国土壤相关的治理工作却略显落后。与国际相比较，我国土壤污染防治缺乏完整的体系，工作进程和水平均相对落后。与国内其他环保工作相比，同为2013年开始编制，《大气污染防治法》《水污染防治法》以及防治计划出台较早，而《土壤污染防治计划》却在2016年才出台，《土壤污染防治法》在2018年才出台。

中国生态环境部及各地对土壤环境的关注程度正日益加深，土壤环境管理要求越来越严格，土壤污染防治正不断迎来新的目标和挑战。2018年，《土壤污染防治法》出台；2016-2019年，《污染地块土壤环境管理办法(试行)》《农用地土壤环境管理办法(试行)》和《工矿企业土壤环境管理办法(试行)》相继出台；2018年，《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准(试行)》和《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准(试行)》同时出台，正不断充实着我国土壤污染防治法律体系，推动着我国土壤环境管理迈向新的台阶。

2 土壤环境管理的难点

2.1 区域差异明显，土壤污染状况难以摸清

2014年的《全国土壤污染状况调查公报》虽揭示了我国土壤环境质量现状的严峻形式，但是它只体现了各土地类型点位的超标情况，未能真正体现我国土壤环境污染的严重程度、污染物分布、区域特征等关键问题。我国不同地区土壤质量状况具有显著差异，污染类型不同，工矿企业行业分布情况不同且变化迅速，难以通过土壤污染状况普查来摸清各地各类土壤的污染状况，更难以推进全国统一的有效的管理办法。

国家《土壤污染防治行动计划》确定台州、黄石、韶关等6个地级市为国家土壤污染防治先行区，各地需综合分析后采取不同特色的土壤污染防治模式，实践存在难度，目前各地效率和进度各不相同，难以细致全面地总结各地经验，尚不确定能否在2020年完成全国范围内的调查工作[8]。

2.2 法律法规需要完善，污染防治技术有待规范

相较于发达国家，我国土壤环境管理推行进度慢，经验不足；相较于其它环境因素，我国土壤污染防治起步较晚。目前，我国土壤环境管理和土壤污染防治仍属于初阶段，虽然已经出台了一系列法律法规、管理办法和标准，但其中许多管理办法和标准仍处于试行阶段，存在许多有待完善的地方，法律法规也需要在实践中吸取经验不断完善。例如，实践中发现，各管理办法使用起来并不顺畅，部分条款界定不清晰，甚至与土壤法的要求有所差异，造成土壤环境管理执行进程受阻，导致管理效率低于预期效果。又如，现行土壤法中仍存在许多“定性”规定或“原则类”规定，细节不够明确，不利于体现其对于土壤环境管理的直接指导作用。

此外，与水环境污染和大气污染相比，土壤污染情况复杂多变快且隐蔽性高，土壤污染防治需要具备极高的工艺和技术。但是目前土壤污染防治技术比较落后，也尚未形成固定的污染防治技术规范，给土壤环境质量调查和土壤污染修复都增加了难度，进而阻碍了土壤环境的高效监管。

2.3 资金短缺

土壤污染具有隐蔽性、滞后性、可持续性等特点，污染防治难度大，所需的资金成本比较高，因此，土壤污染检测和土壤污染防治工作需要大量的资金作为支撑。《土壤污染防治法》虽然明确了土壤污染承担责任方，然而实际管理过程中发现，“污染者付费”难以实践。一方面，我国司法体系不够健全，难以依赖司法程序追究污染者责任；另一方面，实践中常找不到责任方或责任方无力承担土壤修复的投入。因此目前土壤污染治理的资金主要来自于政府拨款，缺少社会资金的注入，造成土壤污染防治资金严重短缺的问题，给土壤环境高效监管带来了挑战。

2.4 企业与公众环保意识薄弱

我国现有工业企业中，小微型企业超总数70%，许多小微型企业的经营者或管理人员学历不一，许多人环保意识薄弱，以自身利益为重，加上我国土壤污染防治起步较晚，监管力度弱难度大，许多工业企业未意识其重要性，不愿牺牲短期经济效益来支持环保工作，甚至以违法或欺瞒的方式阻碍政府的土壤环境监管。

土壤污染不如水污染和大气污染那样直观，需要通过农产品及摄食的人或动物的健康状况反映出来，从污染到产生严重后果有一逐步累积的过程，公众难以自行察觉土壤污染的产生及可能引发的后果。目前各地社区环保讲座等宣传活动将重点集中在居民容易接触的大气环境和水环境中，公众普遍缺乏土壤环保意识和知识，限制了污染地块土壤环境管理的公众参与。此外，目前土壤环境信息公开的主体是政府和企业，政府土壤信息网络系统建设尚不成熟，各地环境信息公开进程不同且公开的数据通常过于专业，缺乏解读和剖析，而企业公开的土壤环境信息并不透明，公众获取信息存在不对称，获取的内容有限且途径单一，不利于公众保持独立立场，不利于土壤污染预防和防治工作。

3 土壤环境管理对策研究

3.1 完善土壤环境管理法规体系

土壤污染防治相关的标准规范体系是实现土壤环境高效管理的关键依据，国家现阶段的有关标准规范缺乏系统性、目的性和明确性。但土壤环境管理法规体系的完善并非一步到位，需要根据实践进行不断地修编。在此过程中，应强调个人、组织、企业和机构等需要承担的法律义务和责任，规范人们的行为和生产活动，从源头上控制土壤污染。面对现有规定中界定不清晰与矛盾的地方，应在广泛讨论和实践的基础上，不断汲取经验，一步一步实现土壤环境管理法律法规体系的完善，为土壤环境管理提供政策支持和依据。

3.2 加快土壤污染防治技术开发

由于土壤污染防治自身的复杂性和隐蔽性，使得土壤污染防治技术开发难度大、成本高。然而面对严峻的土壤质量状况和土壤污染防治需求，国家应当在政策和资金方面加强对土壤污染防治科研机构和科技企业的支持，加快土壤污染防治技术的开发和应用，推动土壤污染防治技术的创新和发展，并在此基础上逐渐形成成熟的土壤污染防治技术规范，为土壤环境管理和土壤污染防治提供技术支持。

3.3 拓展土壤污染防治资金来源

要解决资金短缺问题，必须拓展土壤污染防治资金来源，目前常被学者建议的是建立土壤污染防治基金制度。

董斌等借鉴了域外国家和我国台湾地区的实践经验，提出了用基金制度来保障土壤污染防治的资金来源[12]。张雨在构建土壤污染防治基金法律制度中强调，基金来源可包括污染者支付、财政拨款、征收的环境保护税、公众捐赠等，应由政府主导建立土壤污染防治基金，设立土壤污染防治基金委员会，严格管理基金的申请、审核、发放、使用、监督等程序，根据地方差异加快制定省级《土壤污染防治基金管理办法》[13]。

3.4 贯彻落实公众参与

早在1996年国务院颁布实施的《关于环境保护若干问题的决定》中， 就提到“积极激发各类社会组织的宣传、指导功能，构建完善的公民参与制度，支持公民加入到环保活动中去”。

要健全公众参与的法律保障，借鉴发达国家成熟的法律制度体系，结合我国国情，以《环境保护法》和《土壤污染防治法》为指导，制定具有强制力的公众参与土壤污染防治的立法。崔妍妍进行土壤污染防治主要法律制度研究时提出完善土壤信息公开制度和土壤信息共享制度，落实群众监督的同时，刺激企业学习环保知识、加强环保自律性，增强政府的管理效率。杨丽仙等探讨公众参与我国土壤污染防治的现实困境与优化对策时提出，除了健全公众参与土壤污染防治的法律保障和宣传教育外，应当支持公众参与从末端参与迈向全程参与，鼓励公众对当地重点污染源企业的排污行为进行监督和举报，增加企业的曝光率，迫使企业合法合规地实施排污行为，为土壤环境监管提供有效保障。