中国经验：从中国制造到中国智造——改革开放以来中国制造业政策范式变迁

韩红星，李思晨

(华南理工大学 新闻与传播学院，广东 广州510006)

2020年伊始，宏观政策面首个流行语已经被“盖章认证”——“制造业”成为国务院常务会议以及多个重要部门今年“第一发布”等重磅发布的共同关键词[1]。制造业体现了一个国家的生产力水平，具有基础性支撑作用，关系到微观经济的方方面面，与人民生活水平和国家综合实力息息相关。改革开放以来，中国制造业取得了巨大成就，其发展中蕴藏着哪些“中国特色”与“中国经验”？未来又应如何更好地运用“中国智慧”和“中国方案”？本文致力于探讨中国制造业政策范式变迁，并分析其变迁的背景及原因。

一、关键概念

(一)政策文本

从概念上看，公共政策是一个国家或政党为某一个时期的目标任务制定出来的，并以此来约束指导人们行为的纲领性、计划性的行为准则和规范[2]。中国的政策具有自身的特色，政策规划不是封闭的过程，而是中央和地方多层次、多主体之间不断协商、起草、试验、评估、调整的循环过程[3]。通过产业政策调整发展顺序、比例关系和资源分配，也是中国社会经济发展的一大特色，中国制造业的发展过程具有很强的政策引导性，关键行业发展路径多为政策推动下的引进、消化、吸收、再创新[4]。政策文本即政策的表现形式，如由国家或有关部门颁布的法律、法规和规章。对政策文本的分析过程，是对文本的微观分析与文本所处的宏观历史脉络相结合的过程，需要研究者将文本与其所处的历史、制度和政策实践进行有效的“对话”[5]。

(二)政策范式与范式变迁

政策，作为社会生活的一种媒介、工具、路标、杠杆，根植于社会经济文化之中，也再生这个社会系统，其变化并不是一蹴而就的，而是多种因素交互作用的结果。Hall提出了“政策范式”，即政策主体进行问题识别、目标制定、工具选择等过程的分析方法和思维框架，它决定了政策制定者和执行者对政策问题的界定、政策目标的设计、政策工具的选择和政策资源的利用，政策的变迁往往以政策范式的演变为表现形式[6]。在具体操作方面，Hall最初定义了三个序列变化：只影响政策工具具体设置的变化(第一序列变化)、政策工具选择的变化(第二序列变化)以及问题界定和基本政策类型的变化(第三序列变化)，其中第三序列变化也被称为“范式转换”，第三序列的变化往往引发第一和第二序列的同时变化。然而Hall最初的分析对象是经济政策，经济政策的工具丰富多样且容易调整，但对于复杂的社会政策，政策工具的构建则依赖于社会制度和理念变化[7]。因此，学者们对于在何种严格程度上使用“政策范式”持有不同的观点，一种观点认为范式是一种非常稳定、规范的形态，要在非常严格的意义上使用[8]。也有学者认为引进政策范式这一概念只是为了表明公共政策中存在着不同的思维模式和信念风格，只要政策决策者的价值观念和思维方式发生了变化，就可以视为政策范式的变迁，这是对政策范式变迁的弱理解[8]。

二、研究设计

本文所进行的政策分析是建立在对政策范式变迁采取弱理解的意义上展开的，关注政策理念的变化，有助于总结过往的政策活动，理解当前的政策内容，并预测未来的政策方向。采用历史分析法，从改革开放至今这一较长时间段来分析制造业政策在不同时期的演进情况，注重分析制造业政策制定的背景、起因和过程，以展现政策决策者价值观念和思维方式的变化。

(一)样本选择

在总体规划方面，本文以《五年规划》(“十三五”规划之前称《五年计划》)为研究对象，《五年规划》具有整体描述性和全局指导性，有助于理解中国制造业的发展背景和发展方向。本文共梳理了“六五”计划(1981—1985年)至“十三五”规划(2016—2020年)8次《五年规划》中针对制造业进行部署的内容。

在具体政策方面，本文仅选取国家层面的政策文件，以《中华人民共和国国务院公报》(以下简称《国务院公报》)为研究对象，《国务院公报》集中且准确地刊载了国务院及其各部门公布的重要文件，有助于观察我国制造业政策的演进与变化。本文按照以下原则对公报中的政策文本进行整理：一是制造业概念的界定以《国民经济行业分类》(GB/T 4754—2017)为依据；二是政策内容范围不局限于制造业本身，与之密切相关的劳工、贸易、财政、税收、技术、环境等政策文件也在本研究的范围之内；三是未包含国家控制的烟草制品行业。最终共选取1980—2018年《国务院公报》中共795条制造业政策(中国政府网对改革开放后《国务院公报》的收录从1980年开始)，除个别政策由全国人大及全国人大常委会发布，其他政策均由国务院或其直属部门，如工业和信息化部、国家发展改革委、科技部、农业农村部、商务部等部门单独或联合颁发。

(二)阶段划分

依据不同的标准对制造业的发展历程进行阶段划分，主要有如下几种方式：一是以社会经济整体运行为基础，结合经济体制和企业角色进行划分。李廉水[9]将改革开放后中国制造业的发展历程分为四个阶段：1978—1991年乡镇企业开启制造业复苏阶段、1992—2001年民营和外资企业催动制造业快速发展阶段、2002—2010年规模迅猛扩张阶段和2011年后的高质量发展阶段。二是依据工业化理论来划分，具体为：1970—1990年工业化初期阶段、1990—2010年工业化中期阶段、2010—2020年工业化中后期阶段、2020年以后的工业化后期-后工业化时期四个阶段[10]。三是以智能化为切入点，李廉水等将中国的智能制造发展历程划分为三个阶段：1958—2006年工业化带动信息化阶段、2007—2014年两化融合阶段、2015年后的信息化引领工业化阶段。通过与世界智能化制造业的发展历程进行对比，李廉水等学者进一步提出中国制造业智能化的发展多以国家政策文件引导作为开端[11]。

本文研究对象是制造业政策文本，阶段划分应体现出政策范式的变化，因此本文主要参照第三种划分方式，并基于改革开放这一历史背景，结合《五年规划》的时间安排，以标志性政策文件作为阶段划分的开端，将本次研究划分为三个时期：恢复发展时期(1978—2005年)、调整发展时期(2006—2014年)、智能发展时期(2015年—)。两个重要节点分别是：2006年发布的“十一五”规划提出“以信息化带动工业化，以工业化促进信息化”；2015年国务院印发了《中国制造2025》，进一步确立了制造业是国民经济的主体，具有立国之本、兴国之器、强国之基的重要地位。在具体分析时，充分结合其他分期方式中所呈现的阶段性变化，如经济体制的转变、工业化水平、国际贸易程度等，全方面展现制造业政策制定的背景以及聚焦的问题。

三、制造业政策范式变迁

(一)恢复发展时期(1978—2005年)：均衡化、市场化、国际化

这一时期从1978年改革开放开始，一直到2005年“十五”计划结束，“六五”跨越至“十五”时期。“六五”计划至“十五”计划中制造业相关表述如表1所示。由表1可知，20世纪80年代的制造业目标是提高“轻工业短线产品的生产能力”，并改善“轻工业和重工业的内部结构”；20世纪90年代注重“产品的品种、质量、数量同国内外市场需求的变化相适应”；“十五”计划明确提出“把产业结构调整作为关键”。本阶段共收集《国务院公报》中的415条制造业政策，占全部结果的52.20%。

表1 “六五”计划至“十五”计划中制造业相关表述

1.大力发展轻工业

改革开放伊始，与人民生活息息相关的轻工业产品匮乏。1982年国务院批转的《国家经济委员会、国家计划委员会关于抓好小商品生产和供应的意见》中提到，诸如水桶、笼屉、洗衣板、菜板、服装、玩具、小针织线带、玻璃制品等供应不足，群众反映强烈。因此，改革开放之初，制造业政策的一大重点即是优先发展与人民生活息息相关的日化轻工产业。国务院批转《关于加强现有工业交通企业挖潜、革新、改造工作的暂行办法》以及国家科学技术委员会颁发《关于抓紧科学技术工作促进今年农业和人民生活日用品生产的通知》，这两份文件强调“国民经济调整期间，挖潜、革新、改造的重点是……优先发展轻工、纺织、手工业”“在轻工业方面，要重视和抓紧……人民生活需要的衣食住行用等产品生产技术的科研工作”。“六五”期间，对轻工业实行“六个优先”，针对具体领域，中国食品工业协会、中国工艺美术行业协会等开始建立，并规定食品工业为发展国民经济的三大重要产业部门之一。大力发展旅游纪念品、工艺品、婴幼儿食品、民族用品、调味品、油漆等产品的政策纷纷出台。在大力发展轻工业的政策指引下，1985年“六五”期末的轻工业总产值比1980年增长了74.45%。

2.扩大企业自主权

1982年国务院批转的《关于当前完善工业责任制几个问题的报告》中指出“工业方面的改革是从扩大企业自主权开始的”。从企业主体上看，国营企业是工业领域进行改革的排头兵，将国营工业企业作为试点的政策不断推出，如1980年的《关于国营工业企业利润留成试行办法》《国营企业计件工资暂行办法(草案)》《关于扩大国营施工企业经营管理自主权有关问题的暂行规定》。通过试行或暂行的方式，有关部门对国营工业企业的利润留成、劳动分配等进行了改革，之后对试点工作的开展情况和经验教训进行了总结，继续推出覆盖范围更广的政策文件。随着经济体制改革的推进，出现了城镇劳动者合作经营工商业、城镇非农业个体经济、农村个体工商业、乡镇企业等新情况，针对这些新主体的政策逐渐增多。从改革内容上看，改革的基本要求是确立国家与企业、企业与职工之间的关系。为了实现这个基本要求，出台了一系列配套政策，包括市场竞争、价格体系、财政税收、商品流通、劳动工资、职工代表大会、厂长工人管理等方面。

就工业企业数量而言，1997年工业企业数量较1978年增长了53.27%；1998—2005年，规模以上工业企业(指全部国有及年主营业务收入达到500万元及以上的非国有工业法人企业)数量增长了64.67%。从产业贡献率看，1983年后，第二产业成为拉动经济增长的主要产业，见图1。特别是“八五”期间，确立了社会主义市场经济目标，国民生产总值年平均增长12%，是同期世界经济增长最快的国家，超过中高等收入国家GDP增长率的平均水平，见图2。在工业快速发展阶段，出现了外资导向的珠江三角洲模式、乡镇企业导向的苏南模式、私营经济导向的温州模式，生产能力大幅增强，中国逐步由卖方市场转为买方市场，告别了商品短缺的时代。从不断变化的结婚三大件即20世纪70年代的手表、自行车、缝纫机，20世纪80年代的冰箱、彩电、洗衣机，20世纪90年代的空调、电脑、录像机，可以看出不断增强的制造能力以及应运而生的消费升级。

图1 1978—2005年中国三次产业GDP贡献率(数据来源：根据国家统计局数据绘制。)

图2 1978—2005年中国和中高等收入国家GDP增长率(数据来源：根据世界银行公开数据绘制。)

3.融入全球化体系

受益于人口和改革红利，中国承接了亚洲“四小龙”的产业转移。1994年国务院审议通过的《90年代国家产业政策纲要》提出要积极发展对外经济贸易，鼓励扩大具有比较优势的、生产技术趋于成熟的、具有高附加值的产品出口，同时鼓励进口国内短缺的初级产品、新技术和关键零部件。“九五”计划和“十五”计划均提出发展高新技术产业，发展资本和技术密集型的产业。进入21世纪，我国成功加入世界贸易组织后，以电子和信息技术为代表的高新技术产品出口比例不断提高，贸易结构不断优化。在利用外资方面，国务院相继出台了《指导外商投资方向规定》和《外商投资产业指导目录》等文件，并对外商投资企业给予税收优惠，2005年中国实际利用外商直接投资额的规模是1983年的66倍。在对外投资方面，从无到有，2000年提出“走出去”战略后，对外直接投资进入快速发展时期。“中国制造”和“世界工厂”成为国内外广泛讨论的话题。

4.小结：特征及挑战

恢复发展时期的制造业政策范式具有以下特点：第一，从内容上看，这一时期我国的制造业政策紧跟以经济建设为中心的指导方针，以提高人民生活质量、增强经济体制活力、积极融入国际市场为导向，目的是改善工业结构并提高工业化水平。第二，从风格上看，计划经济体制带来的思维方式逐渐被改变，指令性的政策表述没有立即消失，1984年的政策仍采用“计划经济为主，市场经济为辅”的表述，政策的语言方式具有鲜明的时代特点。第三，从政策工具上看，税收优惠、财政补贴、许可证制度、强制性法律等均有运用，特别是在经济体制改革上，充分运用先试点再推广的方法。

总的来看，在以工业化带动信息化的政策思想指导下，中国制造业快速发展。这一阶段的主题为均衡化、市场化、国际化，主要表现为轻重工业的结构逐渐平衡，经济体制被注入新的活力，制造业能力大幅度上升，参与国际分工的能力增强。但是，随着中国制造业自身品质缺陷、产能过剩、人口红利消失等问题，以及东南亚发展中国家制造业发展带来的冲击，中国制造业的发展局面产生了极大的变化，制造业政策也相应地进入了调整发展新时期。

(二)调整发展时期(2006—2014年)：品质化、战略化、结构化

这一时期处于“十一五”和“十二五”期间(见表2)，从《五年规划》的表述可知，产能过剩、结构调整、振兴装备制造业、自主创新、产业升级、两化融合为这一时期制造业政策的关键词。“十二五”计划首次直接对“制造业”做出安排，而非像以往的《五年规划》一样对“工业”进行整体规划。本阶段共收集《国务院公报》中的247条制造业政策，占全部结果的31.07%。

表2 “十一五”计划和“十二五”计划中制造业相关表述

1.提高产品品质

长期以来，制造业领域的产品质量事故频发，食品、服装、建材等领域均存在严重安全问题(见表3)。产品品质一直是制造业政策的一大主题，其政策发布贯穿制造业发展全程，1980年《工业企业全面质量管理暂行办法》就已要求贯彻落实“质量第一”的方针。将产品品质作为本阶段主题进行阐述，是因为两件影响力较大的事件——2007年美泰玩具召回事件和2008年中国奶制品污染事件。从政策数量上看，本阶段与产品品质相关的政策较上一阶段大幅增加。1980—2005年，与产品品质直接相关的政策有65份，本阶段则为195份。王秀丽等[12]对美国主流媒体相关报道的研究发现，有关“中国制造”的报道，1979—1991年数量较少，从1992年起，相关报道不断增加，到了2007年即玩具召回事件发生的年份，媒体报道呈井喷之势。“inexpensive(廉价的)”和“cheap(便宜的)”曾是描绘“中国制造”最常见的词汇，但在2002—2008年的报道中，“tainted(污染的)”“dangerous(危险的)”“toxic(有毒的)”“unsafe(不安全的)”却成为最高频修饰语。

表3 产品安全事件举例

不断出台的提高产品品质政策，大体可以分为三类，如表4所示。这些政策文件充分利用政府职能，采取严厉打击、指导管理和激励奖励等不同手段来提高产品品质。产品质量安全问题，一方面严重损害人民身体健康，另一方面破坏我国对外贸易中的国家形象。事故发生后，相关的召回管理办法、加强乳产品质量安全等政策陆续出台，但其带来的不良的影响无法很快消除。玩具召回事件后，外国媒体一再怀疑“中国制造”；三鹿奶粉事件后，即使过去十余年，消费者仍不信任中国乳业。因此，加强产品品质工作，应是永恒的政策主题。

表4 提高产品品质的三类政策

2.优化产业结构

美国人萨拉·邦焦尔尼在《离开中国制造的一年——一个美国家庭的生活历险》中记录了整个家庭拒绝购买“中国制造”后面临的艰难生活[13]。“中国制造”的产品走进千家万户，中国产品综合竞争力迅速提升，2010年我国超越美国成为制造业第一大国。但也应看到，中国制造业主要受劳动力成本优势的驱动，在医疗保健体系、法律法规体系和人才创新等方面实力较弱(见表5)。随着人口红利逐渐消失，我国制造业面临巨大挑战。凭借“三来一补”产业、地缘优势、廉价劳动力和大量外资繁荣起来的广东东莞是典型代表，其地区产生总值增速在2007年首次下降，“民工荒”“企业外迁”成为媒体报道东莞时最常用的字眼[14]。随后，2008年金融危机爆发，我国经济迅速回落，为缓解危机而出台的“四万亿”一揽子措施刺激了需求，但也带来重复投资和产能过剩等问题。我国GDP增速从2012年开始下降，告别了过去30年来10%的平均增长率。2014年，习近平总书记提出要在现阶段的经济发展中适应新常态，即年均经济增长率从高速增长转向中高速增长。在这样的历史背景下，深度调整成为我国经济发展的必然选择。

表5 部分国家的制造业竞争力驱动因素比较

这一时期的制造业政策，一方面着力于控制产能和调整结构，有关部门对钢铁、电解铝、水泥、铜冶炼等行业盲目投资发布意见，国务院发布《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》；另一方面，积极推进高新技术发展，《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》提出了中国制造业和信息产业技术水平要进入世界先进行列这一目标，并通过科技投入、税收激励、金融支持、保护产权、人才教育等手段营造激励自主创新的氛围；《工业转型升级规划(2011—2015年)》响应“两化融合”思想，强调在创新驱动、集约高效、环境友好、惠及民生、内生增长的基础上发展工业。

3.小结：特征及挑战

调整发展时期的制造业政策范式具有以下特点：第一，从内容上看，这一时期的制造业政策较上一时期更加重视品质、创新、产权、技术等。当中国工业水平显著增强后，制造业的重要作用开始被单独强调。第二，从指导思想上看，时任国家发展改革会主任的马凯说，如果过去二三十年，中国是把发展作为中心任务，那么今后将要解决的问题是为什么发展、靠什么发展和怎样发展[15]。这一时期的制造业政策将重心转向了发展质量和结构均衡上。第三，从政策工具上看，加强与科研机构、高校的深度合作，强调信息化和工业化的深度融合。

总的来看，在“两化融合”的政策思想指导下，中国制造业取得瞩目成就。这一阶段的主题为品质化、战略化、结构化，相较之上一阶段调整发展期的制造业政策具有更强的战略意识。这一政策范式的转变是顺应发展需求的，中国制造业取得了巨大成就，但仍面临重大发展课题——如何从制造大国走向制造强国？一是在全球制造业格局中，中国制造业大都处于微笑曲线“制造—加工—组装”的最低价值环节，仅能赚取最微薄的利润。二是中国制造业核心技术缺失、创新能力不强，以技术密集型为主的高端装备制造业严重不足。三是原本的制造业竞争优势正逐步丧失，中国制造业增加值占GDP的百分比整体呈下降趋势，如图3所示。四是发达国家纷纷实现再工业化。为此，中国制造业有了新的发展方向，制造业进入智能制造新阶段。

图3 中国制造业增加值占GDP百分比(数据来源:根据世界银行公开数据绘制。)

(三)智能发展时期(2015年—)：创新化、智能化、品牌化

当前，我国正处于“十三五”时期，“十三五”规划中制造业相关表述如表6所示。“十三五”规划提出了发展制造业的新要求，依靠智能制造完成从低端制造向高端制造的战略转型已成为中国的现实需求。本阶段共收集《国务院公报》中133条制造业政策，占全部结果的16.73%。

表6 “十三五”规划中制造业相关表述

1.智能制造成为战略核心

新一轮工业革命席卷而来，发达国家重新重视实体经济，智能制造成为各国抢占制造业新格局的关键领域。德国提出“工业4.0”战略，美国提出“制造业回归”的目标，日本发布《制造业白皮书》，中国出台《中国制造2025》。由工信部发布的《智能制造发展规划(2016—2020年)》将智能制造定义为基于新一代信息通信技术与先进制造技术深度融合，贯穿设计、生产、管理、服务等制造活动的各个环节，具有自感知、自学习、自决策、自执行、自适应等功能的新型生产方式。自2015年起，一系列政策密集出台，催化产业快速发展。智能制造相关政策表7所示。

表7 智能制造相关政策

在迈向制造强国的第一个10年，信息化、人工智能、互联网、大数据已成为发展先进制造业的重要途径，是应对劳动力、土地、技术等生产要素成本不断上升的必然举措。与此同时，中国积极推动制造业与世界的联系，一方面加强与国际产能和装备制造合作，以亚洲周边国家和非洲国家为主要方向，通过“一带一路”、中非“三网一化”合作等方式，采用贸易、承包工程、投资等多种方式有序推进；另一方面瞄准制造强国，注重与我国发展战略的高度对接，如《关于中德(沈阳)高端装备制造产业园建设方案的批复》强调要实现中德双方的优势互补。在产业转移和升级的大方向下，中国制造业发展的动态蓝图已经形成，过去10年，从东部劳动力密集、中部及北部资源密集型为主的制造业构成已然转变为现行的东部技术创新型、中部劳动力密集型及北部资本投入型的制造业格局[16]。

2.品牌意识助力制造业升级

各国之间的经济竞争，实质是各国在全球范围内经济发展食物链中的顶端之争，具体表现为品牌之争，而制造业品牌的强弱极其重要，是一个国家实力强弱的标志[17]。在依赖来料加工、来件装配、贴牌生产的发展时期，制造业品牌意识极弱，只有血汗工厂，没有企业文化，仅靠苦力赚取微薄利润，而品牌带来的价值全部落入发达国家囊中。近些年，国家逐渐认识到品牌在产业升级、市场竞争和国际贸易中的重要作用，从2012年起不断出台相关的政策文件(见表8)，设计品牌升级的建设工程，包括品牌建设标准体系、品牌价值评价制度以及知名品牌创建工作。我国在这一过程中不断增强主动性，从发展国内名牌到打造国际知名的“中国制造金字品牌”，从“推动建立国际互认的品牌评价体系”到“主导制定品牌评价的国际标准”。而且，越来越重视国家形象和国家品牌，开展中国制造海外形象维护“清风”行动，以期扭转国外消费者对“中国制造”价廉质差的不良印象。在由世界品牌实验室(World Brand Lab)编制的2018年《世界品牌500强》中，美国遥遥领先并占据了223席，而中国仅有38个品牌入选[18]。这与中国已居全球第二大经济体、第一位制造业大国的地位极不相符，增强品牌建设将是我国今后制造业发展的重要内容。

表8 品牌建设的相关政策文件

3.小结：特征及挑战

智能发展时期的制造业政策范式具有以下特点：第一，从内容上看，提出了“制造强国”战略，并进行战略目标的分期设置，目的是推动“中国制造”走向“中国创造”和“中国智造”，一方面深化国际合作，另一方面加强自身调整。第二，从形式上看，围绕某一确定的主题不断出台系列政策，更注重政策的整体性和组合性。第三，从工具上看，信息化、人工智能、互联网、大数据已成为发展先进制造业的重要途径，如果说前两个阶段，制造业政策着眼的是国家整体层面，在智能发展阶段，制造业政策则突出强调了企业、品牌、机构、人才等中微观主体的重要作用。

总的来看，当前的制造业政策的主题是创新化、智能化、品牌化。将创新和智能作为突破的手段，将品牌作为升级的重点，这是对前两个阶段主要注重产量和品质的一种提升。中国制造业正处在转型升级的关键阶段，挑战仍然存在。2016年全球百强创新机构排行榜中，美国和日本的入选数量分别为39和34，而中国内地仅华为一家企业入选。随着“一带一路”倡议的不断深入而产生的掠夺海外资源、淘汰落后产能的误读与曲解时有发生，实行“再工业化”的美国频频针对中国挑起贸易摩擦。为实现“制造强国”的三步走战略目标，任重而道远。

四、结 语

改革开放后，中国制造业快速发展，制造业政策经历了三次范式变迁，经历了发展日化轻工产品、调整产业结构—注重产品质量、化解产能过剩—发展新兴产业、建设制造强国三个阶段。从对产品的要求上看，制造业政策的三次范式变迁中对应的关键词分别为产量、品质、品牌，从满足人民的基本生活需求，到注重生活安全质量，再到文化形象上的建设，这一过程循序渐进，符合我国经济社会发展的特点。当前，品牌建设与技术创新是中国制造企业“做大做强”的左膀右臂，必须强化自有品牌推广，同时结合技术创新，才能真正实现中国制造业从价值链低端走向价值链的中高端[19]。从国际化程度上看，制造业政策三次范式变迁中的国际角色不断深化，从提高产量参与国际分工成为世界工厂，到调整产业结构并增加产品的附加值，再到通过国家层面的战略实现深度合作，如“一带一路”为制造业国际化提供了良好的国际合作平台。从政策措施上看，政策工具也随着时代发展而不断更新调整，制造业政策已发展成为一套动态的政策组合体系。

物资匮乏、凭票购买的历史时代结束了，“中国制造”漂洋过海并成为一种消费符号。如果说以前“中国制造”收获的最好评价也不过是“物美”和“价廉”，那么智能转型要求“中国制造”成为“科技”与“品质”的代表。制造业的发展是一个动态的过程，表现在产业类型、贸易往来、居民生活的方方面面。从根本上说，产业政策的转型，不仅是产业政策内容的变化，也是政府体制机制的完善和治理水平的提升[20]。

当前，制造业政策的核心问题有两个：一是发展以智能制造为核心的实体经济；二是增强以工匠精神为核心的品牌意识。未来，为实现从制造大国向“制造强国”迈进的目标，制造业政策更要从国际竞争、增加收益的角度来设计，确保部门机构权责明确、有序合作，组合核心技术、关键产品、战略产业、重要企业和主要产区形成具有鲜明特色、有的放矢的政策体系，更好地发挥对经济社会的指导和服务作用。此外，为深入实施《中国制造2025》，教育部、人力资源和社会保障部等部门在2016年编制印发了《制造业人才发展规划指南》，但制造业人才总量短缺，结构不合理，高级技师领军人才匮乏，仍是制约我国向“制造强国”迈进的瓶颈[21]。因此，制造业智能化转型升级阶段应从实体经济、品牌意识、人才培养等方面全力突破。