科层治理与组织合法性：社会组织协同应对突发事件的双重逻辑与实现路径

李凌鸥

（广东省团校青少年与社会工作系，广东广州， 510545）

2020年，新冠肺炎疫情爆发后迅速发展为公共危机事件。由于中央及时部署，使得“中央−地方−基层”上下一盘棋，政府和社会两大场域的主体在协同中承担了相应的抗疫角色。疫情危机应对凸显了我国国家制度优势，以及科层治理强大的“自上而下”动员能力，验证了韦伯提出的“任何有组织的团体唯其实行‘强制性的协调’才能成为一个整体”的观点。[1]然而，在疫情爆发初期出现的问题应当引起我们的重视。“风险社会”的提法给我们的启示是：组织机构一方面会由于触及现实而产生责任、理性、合理化的要求，另一方面在危险现实下会突然失去作用，而本来它们是因能够制服危险而合法存在的。[2]社会组织对与政府建立突发事件协同治理关系的必要性有较高认识，但仍有11.5%的社会组织没有与政府取得任何联系，原因是没有考虑或没有必要或没有渠道。[3]当代公共危机频发为政府和社会组织创设了良好的合作情境。任何的议题都必须置于特定情境下讨论，以这次新冠肺炎疫情作为切入点，本文尝试从科层治理与组织“合法性”的视角对社会组织存在的治理困境做出分析。这对社会组织参与公共事务、应对危机的治理能力的提升，对建设党政主导下的社会协同治理共同体具有重要意义。

一、社会组织协同参与突发事件治理的现实难题

(一) 社会组织的内涵与治理愿景

1. 内涵

我国社会组织的产成、发展与国家治理的重大转变相伴随，因而具有明显的转型期过渡性特征，是一个包含范围甚广、极具伸缩性的概念。[4]本文根据研究需要将此次疫情背景下讨论的社会组织分为以下五类：第一类有官方背景的群团组织，如广东共青团、湖北省红十字会等，扮演桥梁纽带、中转站的协调、管理角色；第二类是行业性的社会组织，如广州市社会工作协会、广州市社会组织联合会等，扮演行业动员、链接资源的角色；第三类是官办民营的基层社会组织，如深圳的社区党群服务中心、广州的社会工作服务站等，这类组织的特点是“政府主导、民间力量推动”；第四类为草根社会组织，如社工机构、公益慈善组织等，这类组织服务领域广，有极强公益性；第五类为社会自组织，一般未登记注册而实际开展活动，如社区社团、互联网明星粉丝社团等，以非正式组织的方式灵活参与、提供公益服务。

2.治理愿景

从治理资格来看，社会组织是天然的治理主体。从治理价值来看，社会组织能有效弥补“政府失灵”留下的治理空白。从治理领域来看，社会组织参与治理的特定对象是社会事务，属于“软治理”范畴。因此，社会组织参与社会治理的合法性问题可以理解为社会组织作为治理主体的资格和行为能否得到“认可”。在国家治理体系中，明确治理主体的角色定位是整个治理体系的基础。但遗憾的是，即便社会组织被纳入治理制度框架的今天，由于传统科层治理环境的约束和路径依赖等因素的影响，我国社会组织参与协同治理仍面临“合法性”困境。

(二) 治理难题

1.结构难题：“政−社”场域的权力结构模式导致社会组织治理边界模糊

社会组织的结构地位决定了其治理身份和治理程度。中共十八大报告明确了我国社会组织在社会治理中的“位置”——协同共治。协同共治说明社会组织参与社会治理离不开政府的主导，但是政府主导不等于社会治理主体间关系不平等，而是可以通过平等化促进社会治理、强化政府的主导地位。受传统科层体制影响，我国“政−社”间的关系特点依然是“中央集权与权力运作中自上而下的单向统御关系下政社主从关系的行政文化”。[5]在现有治理结构中，社会组织的治理主体资格并未彻底解决，“政−社”场域的权力结构模式导致社会组织治理边界模糊。这种困境表现在社会组织与其他主体之间的不平衡关系上，如社会组织与政府，草根与官办社会组织之间，社区社会组织与基层权力部门之间。官民二重性有悖于慈善组织的民间本性，政府的“角色越位”导致慈善组织的独立性、公益性、运作效率降低。社会组织与政府间的过度黏合使得社会组织主体治理边界模糊，合法性严重不足，独立性问题最终成为资源依赖基础之上的合法性认同困境，[6]社会组织常视作政府的“下属单位”听从行政指令，这些都成为社会组织作为治理主体的最大阻力。

2.制度难题：“垂直−管控式”的科层制导致社会组织治理合法性基础不足

无论是官办还是草根，我国社会组织在与政府的权力格局中长期处于从属地位。在基层社会治理方面，政府垂直管理的(村)居委会往往扮演“全能型”角色，而社区社会组织参与社会治理大多局部、阶段性或象征性地参与。社区社会组织参与社区治理的行政合法性较低，[7]很少参与社区议事、协商决策等实质性治理内容，[8-9]一定程度上制约了其向纵深发展的治理。[10]现有政策文件以“发挥社会力量的协同作用”对社区社会组织提出治理要求，支持社区社会组织作为在地居民的沟通平台和社区治理实践的行动主体去积极寻求“认可性”身份。但制度安排并未跟上政策要求，加上传统“官本位”思想，一些基层政府意识不到社会组织的优势和作用。现实与政策的错位，使得社区社会组织的参与热情和自治力量未能充分发挥，当社区真正发生危机时无法承担其协同责任，出现短暂的“社区治理失灵”。

3.能力难题：科层弊端导致传统社会组织在网络时代治理中出现转型障碍

我国网络的“去科层化”构成了国家治理的新空间，也成为与传统科层治理发生冲突的地方。这集中表现在科层治理单一命令服从、漫长等级链条导致的信息滞后、森严的等级隔离分别与互联网多元社会参与、民众期待快速回应、互联网的开放性和无边界性之间的矛盾等。[11]传统社会组织在网络时代出现的能力危机，蕴含着互联网对于科层治理下的传统社会组织的互构式影响逻辑。[12]移动互联网时代快速的信息传播缩短了舆论周期，也加快了危机爆发节奏，对传统社会组织的危机应对能力与公信力提出了严峻的挑战，而传统社会组织却并未意识到利用互联网“去科层化”的优势来实现危机治理的跨界协作。以明星粉丝社团为代表的新型网络组织由于信息公开透明、跨界合作、响应迅速、执行力超强，与传统慈善组织的信息不公开不透明、单一作战、响应缓慢、不作为的表现形成鲜明对比，共同引爆了网络舆论场。传统慈善组织在向互联网融合过程中出现转型障碍。

大数据时代，社会突发事件往往从互联网发酵，公众舆论随后成为事件的“助燃剂”。[13]公益慈善组织成了现代技术与传统组织发生激烈冲突和矛盾重重的场域。从舆情应对效果看，社会组织存在回应主体对诉求信息的过滤、偏离与消解等。[14]社会组织尤其是公益慈善类，具有信用导向特征，其声誉管理比运营管理更为重要，一旦遭遇声誉危机，直接损害组织信用、影响筹款业绩，这些都决定了组织的生死存亡。尤其是科层化的传统社会组织反应缓慢，对网络舆情的处理依然遵循“沉默−控制式”“被动式”的传统路线，[15]导致传统社会组织的舆情回应成为舆情事件的高发区。

二、科层治理与组织合法性的逻辑诠释：社会组织治理难题的双重视角

当代科层治理实现了高度组织化并塑造了国家治理的轨迹，但科层治理的弊端与社会多元治理需求的矛盾也日益凸显，这一矛盾在社会组织身上的集中体现即是：作为外部环境的科层治理的约束与内部治理条件的组织合法性不足，造成了社会组织在危机治理中出现行动困境。一方面，现代多元治理不仅是多元主体的治理，还是社会组织在多种不同场域的治理。在科层治理的主导下，社会组织的一般合法性不足以支撑其参与多元场域的资格，其需要被赋予不同场域下的组织合法性才可以开展组织行动。另一方面，各种新兴社会力量的崛起与互联网的影响，科层制的合法性基础受到不断冲击，完全依靠等级制度和权力规则的治理模式已不太适应当前社会发展，因此需要补充性机制来克服科层治理的不足。而作为社会层面的社会组织可以作为补充性机制实现现代科层治理的理想。中共十九届四中全会提出“社会治理共同体”概念后，社会组织协同治理的定位再次受到重视。但社会组织的“身份认可”问题始终制约组织的参与空间及治理效能，也使得国家治理政策无法发挥最大化的政策效果。社会组织参与协同治理的研究一般围绕社会组织和政府、市场等治理主体之间的互动关系和治理边界进行讨论。但国内学术界却很少反思在现代科层治理背景下，社会组织参与协同治理所面临的“合法性困境”，即社会组织作为治理主体的资格、治理价值和行为活动是否被“认可”，以及社会组织治理“何以可能”及“如何可能”。制度设计是实现社会组织参与社会治理的前提和保障，应将社会组织活动需依赖的合法化条件嵌入治理转型的总体脉络中。[16]

(一) 组织“合法性”的理论渊源

合法性对组织十分重要，一方面它作为无形观念演化为广泛认可的社会事实规范组织行为，另一方面它是组织获得资源的基础。[17]韦伯提出的“科层制”提供了一个审视国家治理制度逻辑以及官僚结构运作的理论视角，并以此提出权力、制度和组织运作的依据：合法性基础(Legitimacy)[18]，用来探讨政府与法律权威为公众所认可的程度及某种信任。哈贝马斯进一步发展出法律合法性、社会合法性和政治合法性，认为“合法性会影响组织的权威性和社会可接受度”。[19]之后，新制度学派将合法性的相关研究拓展至社会组织研究领域，认为组织合法性是一个社会组织在特定社会环境中的可接受程度，包括其行为、价值等被认为是合理合法的。即组织被特定受众认可支持时则具有组织合法性，反之则没有。[20]这些观点为社会组织治理合法性提供了理论依据。由此可见，合法性概念的张力非常大，可以在我国现有科层治理的制度框架内为完善社会组织治理机制提供更大的想象空间。

(二) 现代科层治理与社会组织的“多元合法性”

1. 科层治理与一般合法性

科层治理“自上而下动员能力强且有效”[21]的优势在此次疫情防控中充分展现，如通过科层制将公众组织起来，以稳定的形式保证组织的行动效果。但缺点也很明显，单一命令服从与漫长等级链条容易导致信息传递缓慢。这在常态稳定的情况下可能无关紧要，但到了突发情境，在缺少上级定调和指令时社会组织只能选择观望，极大减损了救援效果，引发更大危机。社会组织虽数量众多且活跃，但因平日里未形成强有力的多中心协同治理且合法性不足，导致在危机来临时无法及时有效应对。如何调和国家科层治理的约束与社会组织合法性不足的矛盾，促进社会组织发挥能动性与专业优势，协同政府与各方积极有效参与危机应对是本文需要探讨的核心议题。而科层制的另一个缺点是“自下而上传达反馈有限”。早在2006年国家就有文件指出“要发挥各类社会组织提供服务、反映诉求的作用”。[22]但现实情况是，社会组织“反映诉求”的作用并未充分发挥。内嵌于政府科层治理的社会组织虽然表面上作为一个独立的组织体，却有着资源依赖[4]、权力不足、行动空间有限、治理边界模糊等问题。社会组织代表民众诉求的“声音”在“上传”过程中，政府会出于政绩考虑而对所反馈的意见进行选择性听取并做出更倾向于对自己政绩是否有利的决策行为。[23-24]因此，一个“自上而下”的组织结构和运行机制与理想中的“上传下达”职责之间有着内在悖论。那么如何破解？

关于克服科层弊端的理论探讨，国外学者出了不少研究成果，其中以协同学理论、新公共服务理论及多中心理论等社会治理理论最有代表性。协同学理论强调社会发展诸要素的相互合作、协调同步与和谐共生。[25]新公共服务理论认为要建立政府与社会之间的互动合作机制。[26]多中心治理理论主张“自下而上”的、多决策中心协同并存的治理机制，认为能有效克服单中心供给存在的低效、垄断问题，更好地回应公众多样性需求。[27]此外还有以色列社会学家艾森斯塔德提出的“平等型”信任结构[28]以及美国政治学家普特南的观点：以平等合作型信任结构为特征的公民生活与制度绩效间呈现决定性的正相关。[29]相关实证研究也表明，作为横向网络指标的社团参与能够更好地增进制度信任。[6]

国内学者则指出我国政府科层网络是一种“分散的集权主义”[15]，这会造成科层内部及科层内外沟通困难。而在互联网时代，“压制事态发展”的“命令−控制”式的处理方式会降低政府科层治理效果和官办社会组织的公信力。[30]实际上，科层制治理机制蕴含了两类不同的治理思路：“权威化治理”和“专职化治理”。[31]权威化治理体现在纵向层面的科层化支配关系，而专职化治理则展示了科层化法治的横向维度，体现了分权化、专业化原则，形成一种“技术化治理”，但我国目前权威化治理过盛而专职化治理不足。在危机治理领域如何实现政府科层治理与社会组织有效协同参与的学术观点有“全面整合模式”和“庇护型关系”。[32-33]两者均主张通过政府自上而下整合的制度设计实现社会组织的可持续参与，是一种补充替代、行政吸纳的模式。[34-35]但有学者也尖锐指出这种模式忽视了社会组织的主观能动性，突发事件的合作治理不是政府单方推动而应政社双方互动，既有实证研究也支持了此观点的论述。[36]北京协作者在2003年抗击“非典”的经验总结中提到，之所以能在疫情抗击中取得良好的服务效果，除了依靠组织平时的经验和资源积累，最重要的就是凭借多年与政府建立的关系，才能迅速与服务对象取得联系建立服务网络。[37]

政策层面也支持以上理论观点。中共十九届四中全会《决定》文件提出，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，推进“人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”，“在城乡社区治理中，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道”，“优化政府组织结构，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”。[38]这份文件指出了未来我国如何在“社会治理共同体”的新理念下通过“更完善高效的国家行政体制和更优化的政府组织结构”[39]的治理目标，来克服目前政府科层治理的不足。采取平行、多中心合作的治理模式，激活多元社会组织主体实现共治。此外，社会情境的复杂性和不确定性使政府也趋于对政社合作治理的倡导和支持，社会组织协同参与突发事件基本形成了组织培育和组织参与的政策框架。[40-42]这一切均说明社会组织从国家层面已经获得了泛化的“合法性”基础，解决了政社之间合作的合法性逻辑，回答了社会组织合法性“何以可能”的问题。

以上论述带给我们的启发是：第一，科层治理要实现形成一个既能克服官僚主义，又能提高管理效率的系统的理想目标，就要建立民主科学的现代科层制度；第二，在制度惯性还在发挥作用时，我们必须另辟蹊径积极寻求补充性机制。在“共同体”新理念的指导下，“合法性”视角可以帮助实现科层的“技术化治理”，克服“权威化治理”过盛的问题，那么就需要建构不同场域中社会组织的多元合法性。

2. “共同体”新理念推动社会组织建构“多元合法性”

“社会治理共同体”的提法实际蕴含着国家治理从政府单一主体的负责，向“人人有责、人人尽责”的多中心主体一起负责的思路转变，从多元主体共治向更具凝聚力的共同体形态提升(见图1)。社会组织成员对公共目标建言献策、彼此协作；政府优化组织结构，垂直管理与扁平化管理相结合，抓大放小，大方向以及应急状态下需要自上而下决策部署，政府对例外事项进行决定和控制，但涉及具体细节的落实则需要适当下放权限，引导与支持社会组织多方跨界协作。政府、社会组织、其他社会主体都要具有命运共同体的集体意识，这就要求不仅政府要创新理念，一些社会组织也要转变自身的“科层思维”，摒弃被动参与或依赖政府的配角观念，培育高度的公共责任意识与能力。马克思认为，社会意识是人类对世界和自身的态度和信念的总和，是人类行动在观念上的反映。长久以来社会组织处于“权威化治理”思想统治中，已经形成根深蒂固的“科层思维”，这种行政文化惯习会不自觉影响组织行为，使得社会组织尤其是官办社会组织有意无意地朝着政府要求的工作方向努力(尽管政府指令不一定是合理的)，而忽视了组织内在的动机与使命责任。因此社会组织需要重塑公共责任意识，转变固化了的“科层意识”，与体制主动对话，寻求身份认可；通过专业优势与组织功能的充分发挥，内部分工合作、外部跨界协同的反思性行动，提升不同场域的合法程度，克服权威化治理的掣肘，助力实现服务大众、公益慈善的组织愿景，在协同治理中倡导和影响政府完善行政体制和服务体系，体现社会组织通过专业与技术优势协助政府实现“技术化治理”目标的价值。

图 1 “多元主体共治”向“高凝聚力的治理共同体”的转变

国内学者根据国情，将社会组织的合法性区分为社会合法性和行政合法性[43]、外部合法性和内部合法性[44]。外部合法性指外界(特别是国家)赋予社会组织对特定群体集体利益代表性的授权，内部合法性指社会群体对社会组织代表其利益的认可。行政合法性属于外部合法性，社会合法性属于内部合法性。在我国，社会组织的一般合法性或行政合法性是党政部门通过自上而下的制度设计来实现的。由此结合，我们可以进一步讨论：第一，科层治理所包含的权威性、法制性和稳定性为社会组织的一般合法性提供了支持；第二，一般合法性为社会组织其他场域下的合法性建立了基础；第三，社会组织的多元合法性是社会组织一般合法性的补充性机制。社会组织所处的不同场域为组织合法性的建立创造条件，“社会治理共同体”的新理念与政策依据推动社会组织建构“多元合法性”成为现实可能，进而强化整体的合法性。

我国政府偏向于采取控制型机制以渐进式的方式提升社会组织的合法性，社会组织是在政府提供的政策框架内寻求自身的“合法化”和自主诉求。帕森斯认为组织合法性的焦点不仅是像韦伯陈述那样的权力系统，还包括组织价值观与社会情境价值观的一致性。[45]组织合法性外部受行业可信度、制度环境及大众媒体的影响[20]，内部受组织绩效、声誉、能力等的影响[46]。邓燕华通过对某社会组织的个案研究提出了“情境合法性”概念，指享有总体合法性(规制、规范、认知)的社会组织在开展具体项目时获取来自服务对象和基层精英认可与支持的程度。[46]虽然其对“情境合法性”概念的讨论是把社会组织置于社区场域下进行的，并未延伸至其他领域，但是让我们意识到特定“情境”对于社会组织治理的重要性。社会组织只要获得所在场域的利益相关方的认可和支持，就可以顺利开展项目。显然，社会组织的合法性是有边界的，我国国情为社会组织合法性的建立提供了弹性环境，社会组织的“合法性”内涵得以进一步扩充。即在获得一般合法性基础前提下，在政府、社会公众、行业内部、在地社区、大众传媒、网络公共空间等不同具体的社会场域中获得认可与授权，也即社会组织的“多元合法性”。它包括外部合法性、内部合法性和情境合法性等(见图2)。那么一个享有基础合法性的社会组织到一个具体社会场域中开展项目，需要将基础的合法性转为该情境中的合法性。“多元合法性”概念框架有助于理解不同类型社会组织置身于不同场域和具体位置时，需要通过怎样的组织规范和组织行为才能使其达到“获得场域内利益相关方的认可”的目的，从而真正拥有“合法身份”开展组织行动。这也回答了社会组织合法性“如何可能”的问题。

图 2 社会组织“合法性”框架

社会组织寻求合法性身份的过程除了需要自身努力外，还要多方支持。治理共同体的理念要求政社双方、各类社会组织之间不能是分散的原子化状态，大家需要治理目标一致，还要有默契，互相补充、扶持，这才是真正的具有凝聚力、高度团结的社会有机整体(见图3)，人人具有公共责任精神。由法国著名社会学家涂尔干提出的社会团结理论可以很好地对这一理念给予解释。他认为人们普遍处于一个社会有机体中，通过分工合作，人与人之间的联系更加紧密，像人身上的器官一样，虽然各有各的功能，貌似分离实则处于一个有机体中，相互依赖，相互促进。涂尔干将这种基于个人意识差异性的团结方式称为“有机团结”，是一个以集体意识为核心，多方努力的结果。当代西方社会科学界发展了社会团结论并提出要重塑个体自主与公共责任的关系。[47]这一切说明无论政府还是社会组织，都需要具备命运共同体和公共责任的集体意识，用思想意识指导行动，推动社会治理共同体由理念到现实的最终建立。

图 3 “社会原子化分散状态”向“社会有机团结整体”的转变

三、社会组织协同参与突发事件治理的实现路径

我国现代科层体制会随着国家治理体系的演变重新定位。我们要在借鉴、吸收科层制合法性基础上，建设符合我国国情的现代科层制，并在此基础上实现社会组织的有效协同治理。科层治理实现了政府对社会组织的管理与引导，而社会组织的多元合法性基础则支持其顺利开展包括在危机场域内的各种组织行动，从而达到各社会治理主体间形成团结合作、责任共担、健康良性的社会治理共同体的目标(见图4)。

图 4 政府科层治理框架下多元社会组织主体治理共同体

(一) 构建行业治理共同体

1. 枢纽型社会组织的“枢纽”功能体现

突出枢纽功能，强化枢纽型社会组织的“行业合法性”，构建行业治理共同体。“枢纽型社会组织”(以下简称枢纽组织)是社会发展、应对社会风险的稳定器，向上承接国家信任，向下连接社会认同，促进着相关社会组织的发展。根据近两年国家政策文件要求，政府将逐步减少对枢纽组织的“行政束缚”，在政策制定过程中充分听取意见；枢纽组织应发挥“传送带”作用、向政府反映组织和行业诉求。[48-49]通过“枢纽”上下左右联通的功能优势，打破科层制纵向信息传递缓慢的困局，促使信息在行业间与行业内部横向流动，同时整合行业资源，形成行业内部治理共同体和行业间联盟合力。其一，当发生突发事件时，政府可以赋权枢纽组织，让其组织公众及民间组织创造机制和载体，实现工作领域由“体制内”向“体制外”延伸，枢纽组织在了解政府尚未顾及的社会问题后及时补位。疫情发生后，各地公益基金会、行业协会等各类枢纽组织响应政府号召，从物资支援到宣传倡导等，协助配合政府部门。[50]其二，枢纽组织可以统一指挥、协调、调度行业内社会组织，整合组织资源并辐射带动外部资源，提升行业整体的执行力与公信力。广东共青团在此次疫情中通过广东省青年联合会、广东省青年企业家协会、广东省青少年发展基金会发动海内外力量筹款筹物，共募集价值超过4 500万元款物支援疫情一线，其中青基会联系广州海关对接海外物资捐赠约3 395万元。[51]广州市社会工作协会发出“广州社工红棉守护行动”的倡议书后，各社会工作机构及时响应开通“红棉守护热线”，全天24小时提供贴心服务，回应困难群众需求，守护群众300多个小时，为222人次青少年提供线上服务。[52]

2. 加强培育政社信赖的现代枢纽社会组织

作为枢纽型群团组织，共青团在此次疫情中表现出色，其具有的官办身份为其行政合法性提供了支撑，进而为其“行业合法性”建立了权威、稳定的基础；反过来行业内组织的认可与公众支持又为其“行业合法性”地位的巩固创造了良好的条件，使得组织的整体合法性得到强化。共青团将传统的社会动员和新型的线上筹款方式相结合，积极联系体制内外社会组织和社会力量，实现了突发危机下国家与社会的高度合作。随着我国群团改革的逐步推进，群团组织会过渡转型为真正的现代枢纽型社会组织，[53]其已有完整的垂直管理体系可以最大化展开动员和管理，横向汇聚广大青年的网络体系可以将其领导管辖的青年社会组织动员起来，形成最具活力的青年组织协同治理共同体。[4]今后国家可以重点培育三类“枢纽型社会组织”作为危机治理的主力军：工青妇红等原体制内的群团组织、行业协会商会和大型慈善组织、以居委会为核心包括社区社会组织在内的社区治理生态群落，打造成为政府、行业组织与社会力量共同信任的现代枢纽型社会组织。

(二) 建设新型基层治理共同体

提高组织绩效与声誉，加强社区社会组织“在地合法性”，建设新型基层治理共同体。中共十九大报告提出“社会治理重心下移”的治国理念，这个重要转变就是要打破原来单一的、“自上而下”的垂直科层治理，将更多权益下放基层，形成多元互动的横向治理网络。2017年《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，引入社区社会组织参与社区治理。[54]这是我国第一个国家层面的城乡社区治理纲领性文件，为当下基层社区治理提供了政策依据。一方面基层权力部门需要对社区社会组织提供外部支持；另一方面社区社会组织也要获取在地权力机构与服务对象的信任与认可。

1. 通过“技术化治理”提升组织绩效与声誉，加强“在地合法性”

现代社区治理是一项专业性、技术性很强的工作，比如志愿服务时长记录、积分兑换、组织培育和居民参与等，这些技术均超出了居委会的能力范围，因而需要由专业的社会组织提供。社会治理技术是一种软工具，社会组织输入的专业技术是社区工作开展和完善社区治理结构的重要基础。[55]在现实中，除了来源于政府的授权以及服务对象的认可，组织绩效、声誉和与当地权力精英建立合作是组织合法性的重要来源，这些共同构成了社会组织的“在地合法性”。第一，社区社会组织在基层权力机构的授权与引导下，运用专业技术手段开展社区治理工作。当治理重心下移到基层后，像街道、居委等代表基层权力精英的治理机构，其社会动员能力被新型扁平化的基层社会结构消解。[56]社区社会组织既可以承接居委会的一些社会服务性事务，还可以凝聚居民力量。新冠肺炎疫情发生后，广州市各区、镇街平安促进会(社区社会组织联合会)积极响应，发动“广州街坊”群防群治力量，得到社区志愿者的支持，共同合力构筑社区防疫阵线。[57]民政部近期提出“中央财政支持社会组织参与社会服务项目，支持社会组织开展疫后服务”，确立了社会组织在防控治理中的专业性身份与必要性。[58]社会组织要把握政策契机，通过专业服务的提供协助政府实现科层的“技术化治理”，推动疫后工作开展。第二，社区社会组织充分发挥在地优势和枢纽优势，协助政府建立居民的诉求反馈机制，承担“向下传递政府福利资源，向上传达社区居民诉求”的职能[59]，帮助解决科层治理存在的“自下而上传达反馈有限”的问题。顾东辉提出社工参与疫情防控的原则是“进入主流系统、主担在地任务”。[60]疫情发生后，广州各社区内的社会工作服务站利用“红棉守护热线”，及时解决社区困境家庭与人群的具体困难，精准回应居民需求，做好“上传下达”的中介角色。如此一来，社会组织便可在基层政府、社区精英以及居民当中获得良好的组织声誉，加强社会组织的“在地合法性”，进而基层政府愿意也放心将更多重要的社区事务让社会组织承接。

2. 社区共治理想结构的设想：建设新型基层治理共同体

第一，构建良性循环的社区治理生态群落。在一个社区里，需要有领导组织、参与组织以及服务对象，三者共同构成一个社区的治理生态群落。比如在城市社区，居委会就是领导组织，社区服务机构和社区社团就是重要的参与组织，居民既是服务对象也是广泛的参与群体与社区力量。第二，加强社区社会组织在社区决策、民主协商等方面的主体治理，避免流于形式的被动参与，导致在突发风险来临时无法有效抵御危机。第三，明确社区各治理主体的角色定位和权责要求、各主体间的合作模式以及相关的制度安排。治理主体间的协商对话、沟通妥协和持续的深度合作，可以有效解决基层社会组织在突发事件面前无意愿、无组织、无权力等应急治理失灵问题，使社区领导组织、参与组织和服务对象形成风险共担的责任共同体。[61]社区领导组织依据社区实际情况设置权力边界，明晰各参与主体的角色和功能，避免家长制作风，以契约代替行政嵌入，激发社区参与组织积极性；社区参与组织平日应主动与领导组织加强沟通，在服务在地居民上加强能力培养。多方共同努力促成基层主体左右协同共治格局的成熟。

(三) 打造网络社会治理共同体

推动能力建设转型发展，建立社会组织的“公共空间合法性”，打造网络社会治理共同体。中共十九届四中全会报告首次提出以“科技支撑”社会治理。随着互联网的发展，开放、便捷的自然属性与平等、倒逼的社会属性共同构成了“互联网逻辑”[12]，使得社会治理模式发生巨大转变，正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。[62]“三个转变”凸显社会治理的新思路和新方向，属于技术赋能下的治理，网络已然成为国家治理的新空间，社会组织参与治理的重要场域。互联网为社会组织治理能力建设转型发展提供强有力的技术支持。社会组织应加强互联网技术的运用，提高专业性，扩大社会基础，提升行业可信度与媒体影响力，构筑人工智能时代社会组织技术治理的新模式。

1. 注重组织声誉与声誉风险管理，提升内部合法性与舆情回应能力

一个组织的合法性影响着组织的行动能力和生死存亡，从内部来说受组织绩效、声誉、能力的影响，从外部来说受行业可信度、制度环境及大众媒体的影响。此次疫情，团组织与团属基金会组织采用“互联网+公益”模式筹款，使组织筹款力与公信力得到极大提升。如广东共青团第一时间向全省青少年发出倡议，广泛动员各级团组织和团员青年捐款捐物，广东省青少年发展基金会第一时间响应，开放捐赠通道，不到两周时间在线上平台完成300万元筹款目标，通过官网和公众号公示当日捐赠信息和项目进展情况。[51]而成为社会公众言论集散地的互联网与去中心化的网络技术，使得信息传播会在短期内引发舆论危机，倒逼社会组织必须要重视处理好与政府、公众、媒体的连结关系，加强网络工具如官网、微博、公众号、抖音等新媒体平台的使用。公众与服务对象是社会组织的社会基础，媒体友好度与行业可信度与社会组织构成共生关系。声誉是社会组织的隐性资产与内部合法性基础，声誉风险会使组织合法性受到冲击，导致社会公众的不信任、不认可。社会组织面对舆情风波，应由被动响应向主动回应转变，重视危机应对能力的培养，将公益目标与新技术相结合，比如可以多个慈善组织联手搭建公益慈善的信息披露平台。[63]

2. 提高舆情治理能力，构筑网络空间共治化舆情治理模式

平等、倒逼的互联网社会属性是实现社会协同的关键。社会组织提高网络时代的协同治理能力，对内有提升组织合法性的需求，对外有协同政府开展舆情治理的责任。面对紧急舆情与公众的多元化诉求，社会组织可以用中立客观态度、更接地气言论、更专业能力与媒体一起协同政府做好正面舆论导向。[64]如在中国网络社会组织联合会协调指导下，33家网络社会组织迅速响应政府号召和联合会倡议，通过多种形式积极履行社会责任，中国电子商会第一时间开设专栏，实时更新疫情信息；[65]广东省社工与志愿者合作促进会发挥自媒体优势做好疫情防控信息传播和舆论引导，累计撰写、转发正能量文章数十篇；广州市社会组织联合会作为市级枢纽平台，构建了广州市社会组织网络宣传矩阵。[66]通过一系列操作，社会组织有效疏导了公众恐慌情绪，还树立了良好的社会形象，用“软治理”的方法填充政府在网络舆情空间的薄弱地带，构筑以政府为主导、社会组织与媒体等多元主体参与的网络空间共治化舆情治理模式，提高舆情治理能力。

3. 提高跨界协作能力，建立网络社会治理共同体

进入公共治理时代，政府只是社会建设的核心主体，社会组织与更大范围的公众参与一起构成社会建设重要主体。[67]开放、便捷和以自由、共享为基本价值诉求的互联网，网络空间集结的非正式社群交往为社会治理民主协商提供了充分条件。疫情中互联网上的明星粉丝社团的协作，使我们发现新型组织在网络时代表现出更强的灵活性，这反映了互联网平台是一个包括应急协作在内的互动合作空间。而传统慈善组织由于现实科层约束难以迅速转身。社会组织应利用互联网的开放性、无边界特征加强跨界合作，建立互联网社会治理共同体。多中心、左右协同的扁平化(Flatmodel)①治理模式是网络时代值得推广的社会组织合作模式，它极大提升了组织内部及组织间的协作效能。其管理模式特点是：有核心管理层，有分工不同的行动小组且协同运作；核心原则是权责一体，需求平行发起，信息扩展快，组织动员与成员响应迅速；内部形成协作优势，外部实现跨界协作，团队目标一致，彼此合作信任感和责任感较强；中层管理者拥有决定权和自主权，只有涉及部门冲突高层才会介入调解。这种模式较好地解决了科层管理“层次重叠、高层决策在基层得不到落实、组织人员自主权低”等弊端，加快了信息流的速率，提高了决策效率。[68]

哈贝马斯的“公共领域”指的是对所有公民都开放的领域。互联网的开放性、无边界特征正好体现了网络是最纯粹的“公共领域”，也是培育社会组织跨界合作、协同治理的重要场域。政府应加强网络平台建设，明确社会组织治理的领域及范围，为社会组织释放合理、必要的发展空间；同时也要设置合理的管控边界，为社会组织更好地利用网络工具参与国家治理保驾护航。

四、结束语

合法性的概念框架为当前新冠肺炎疫情以及社会协同治理背景下审视中国社会组织存在的难题提供了一个崭新的视角。本文以问题导向为研究思路回应社会组织参与应对突发危机时出现的现实难题，以此为社会组织实现协同治理愿景提供参考的路径。作为社会与政府之间的桥梁，社会组织通过各种活动的组织与运行，加强了政民间对话合作的黏性。互联网技术为社会组织能力建设的转型发展提供了有力工具，以更开放高效的方式推动国家治理从问题解决到风险防控。社会组织应在政府主导治理的大局下找准自身定位，并在参与危机治理的社会组织共同体内部形成基本的共识和契约，通过上下左右协同、沟通反馈、协商合作、行业自律、技术赋权等方式提高治理能力，以此巩固自身的合法性基础。本文的探讨以期为新常态下更好发挥社会组织治理作用，实现有效的社会治理提供对策思考，在下一次突发公共事件来临前做好充分准备。

注释

①扁平化：又叫扁平化结构，与科层结构相对应，是指管理层次较少，管理幅度较大的现代组织结构。