论PPP模式的风险分析及风险控制

2020-11-27汪舰

商品与质量 2020年8期

汪舰

合肥市排水管理办公室安徽合肥 230001

1 PPP的概念

PPP是从国外引入的概念，我国近年来将PPP模式称为“政府和社会资本合作”，其中第一个“P”主要指政府，第二个“P”包含国有企业、民营企业等广义的社会资本方。PPP模式在我国经历了四个发展阶段，分别是探索试行阶段、稳定推广阶段、快速发展阶段以及目前的规范发展阶段。PPP模式可缓解政府的财政压力，增强项目的资金吸引力，从而为项目的有效开展奠定基础，但是PPP项目规模大、合作周期长，项目建设、融资、金融、运营等风险也相对较大。

2 PPP项目的风险的类别

2.1 政府风险

现阶段，强化PPP项目规范管理模式日益普及，PPP项目回报方式包括使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等，通过分析和统计现有PPP项目后不难发现，较2018年，2019年可行性缺口补助类项目和使用者付费类项目呈增长状态，政府付费项目呈下降趋势。PPP模式的优越性表现在融资模式的创新，政府与社会资本之间由债权债务关系转化为合作关系，目的是控制和化解地方政府性债务风险[1]。

2.2 市场风险

PPP项目运营中需要面对市场风险，利率风险、原材料物价上涨等即为市场风险中的主要代表。利率具有显著的不确定性，项目建设中可能承受较大的损失。利率变化、通货膨胀及物价的极速上升均会影响项目成本。融资风险主要与融资结构缺乏合理性，筹资困难和市场需求变化有关。该风险防控工作的难度较大，会一定程度增大融资成本，无法发挥出PPP项目的价值。

2.3 项目风险

项目风险十分具体，同时也渗透到了项目的诸多细节之中，常见的风险有合同风险、施工风险等。上述风险可增加工程成本，出现回报收入滞后等问题。如情况严重会使社会资本方的财务受到较大阻碍，还可能导致合作方间出现纠纷，不利于项目的稳定开展。

3 PPP模式的风险分析及风险控制

为了彻底转变城市污水不达标排放的历史，从源头上控制和解决城市水体污染问题，真正实现绿水青山的城市自然环境，某市拟建设两座大型规模的污水处理工厂。通过组织专家进行实地调研和论证后，最终拟确定采用PPP模式推进污水处理项目。项目采用整体打包上马的形式，一次性将3个污水处理项目和1个供水项目同时上马。总计4个项目中，其中2个污水处理项目为既有存量型，另外1个污水处理项目和1个供水项目为新建型[2]。

3.1 PPP污水处理项目风险评估

该项目涵盖存量项目和新建项目两部分，项目类型分为污水处理和供水两种，在众多参与主体中，政府方面包括当地政府机关、政府出资代表、住建及财政等政府机关，社会资本方为水务集团。就该项目的潜在风险做如下阐述：

（1）存量资产出让风险。本项目中有2个污水处理厂属于存量资产，存量资产属性为国有资产，资产出让涉及国有资产转让。国有资产不同于其他资产，在转让范围、参与人员等方面均可能出现风险。

（2）经营风险。在工厂经营过程中，很可能存在水质不达标的问题，一旦处治质量不合格，按照合同约定，可认定项目公司违约。因此，必须意识到水质不达标期间的风险分担问题。

（3）污水处理费用支付风险。污水处理费用是项目的利润主要来源。因此，污水处理费用的支付直接关系到项目公司的核心利益，一旦污水处理费用支付出现风险，意味着项目公司的利益可能受损。

（4）污水处理技术风险。随着污水处理标准的不断升级，既有的处理技术随时有可能落后于处理标准。因此，在污水处理厂运营过程中，一旦处理技术不达标，将随时面临追加投资的风险。

3.2 PPP污水处理项目风险防控

（1）存量资产出让风险防控。存量资产转让必须严格遵照《国有资产评估管理办法》的相关要求做好资产评估，涉及到的关键条款必须增补补充合同，以合同条款的形式予以明确。由于其中1个污水处理厂的设备投运周期较长，在转让前应先进行必要的设备维护和配件更换，为了保证资产出让的正常推进，相关费用由政府承担支付。

（2）经营风险防控。对于可能出现的处理水质不达标问题，应本着保护项目公司合法利益的原则，应在协议条款中明确被处理水的水质标准，从源头上保护项目公司利益；应明确项目缺陷责任期内水质不达标的免责问题；对于部分因外界不可抗力因素造成的水质不达标问题，也应免除责任[3]。

（3）污水处理费用支付风险防控。为了保证污水处理费用的按时、足额支付，财政部门应将支付款项纳入当年的财政预算内，或委托银行向其开具支付保函。

（4）污水处理技术风险防控。协议明确污水处理厂的出水标准应至少达到一级B，但随着水质处理标准的不断提高，既有污水处理标准提高至一级A仍需对污水处理厂进行技术、设备升级，相应的成本也将进一步提高。面对该问题，政府部门应牵头组建专家组对成本进行二次核定，并结合项目实际，调整单价，以弥补因技术、设备升级带来的资金缺口。