关于强化基层财政预算管理的思考

张玥

（太原市杏花岭区国库支付中心，山西 太原 030009）

一、财政预算管理概述

（一）财政预算管理的基本概念

预算是一种被广泛使用的管理工具是一种事前的计划性活动，反映了使用主体在将来的某个特定的时期内运用一定的科学方法和测算工具对收入支出的预测和计划安排。财政预算，简单来说就是政府部门的收入和支出的计划；从形式上看是按照规定的标准将政府的收支情况按照政府收支科目列入特定的表格中，用以反映政府各个职能部门的政策导向、活动范围和目标追求的一种具有法律效力的文件。财政预算管理通常包括对财政预算的编制、执行过程中各个环节、业务、流程的制度以及使用操作管理。

（二）财政预算的原则

1．财政预算合法性原则，要求财政预算的编制符合《中华人民共和国预算法》和国家其他法律、法规的要求，并在法律赋予的部门的职能范围内进行。

2．财政预算完整性原则，要求财政预算要涵盖政府各部门的所有收入和支出情况。

3．财政预算科学性原则，要求预算的编制的方法科学，结构合理，还要注重预算编制的效率。

4．财政预算透明性原则，要求财政预算主动接受人大、审计和社会公众的监督，建立健全完善的预算信息公开机制。

5．财政预算绩效性原则，要求财政预算管理的全过程都实行全面的追踪问效，保证财政资金的使用效益。

二、基层财政预算管理存在的突出问题及原因分析

（一）基层财政预算管理的科学化、精细化不足

财政预算虽然采用零基预算，但是在预算编制的过程中，大家仍习惯采用上年度批复的预算数作为编制下年度预算的基数，导致出现预算数据与现实情况脱节。基本支出预算的编制实行定额管理，固定的定额标准和分配方法几乎多年不变的一直延续至今，有的预算单位编少人多，出现公用经费不足的情况，有的预算单位编多人少，造成了一定程度的财政资金浪费。项目支出预算编制时，前期准备工作不足或者是对下一年度的部门重点工作把握不准，往往是项目尚未形成实物工作量甚至是还未有详实的实施计划、工程概算等，没有经过科学论证就开始编制项目支出预算。以上种种原因导致在预算执行过程中，频繁出现各政府预算单位要求追加、调整预算的情况，从侧面反映出了预编制的不合理、不科学，不够精细化。

（二）基层财政预算管理的规范性、监督力不强

由于基层政府部门对预算管理工作认识不到位，重视度不高，上下级预算、基层政府预算、部门预算、单位预算之间缺乏有效的衔接控制。财政预算部门和业务科室，业务科室和预算单位之间也缺乏有效的沟通，导致财政预算管理只是流于形式没有形成真正意义上的严格规范。另外，人民代表大会以及社会公众在对财政预算进行监督的过程中，由于上报的预算草案和对外公开的预算信息存在较强的专业性和技术性，财政预算管理监督上不够专业，使得预算管理监督的有效性受到一定影响。

（三）基层财政预算管理的约束力、绩效性不佳

基层财政预算对支出执行约束力不够，部门预算追加、调剂没有统一的管理和规范的程序，追加预算的随意性较大，没有相应的约束和考核机制，预算执行的约束机制有待完善。另外，基层政府部门在预算编制的过程中往往将绩效与预算相分离，只注重资金的分配，不注重项目绩效目标的设立，执行过程中也不遵循“讲求绩效”的原则，执行结束后绩效的评价结果难以应用到实际工作中区，基层政府也尚未建立“花钱必问效，无效必问责”的预算绩效管理约束机制，造成了部分财政资金的使用达不到预期的效果。

（四）基层财政预算管理的公开性、透明度不高

首先，基层政府预算单位作为预算公开主体的责任意识不强，有的甚至认为预算公开只是财政部门的工作而已；其次，财政部门对本地区各预算单位的预算管理情况缺乏全面准确及时的了解，现行的部门预算公开尚不能细化到具体项目实施单位、项目实施进度等这样程度的全覆盖；最后是政府对财政预算公开制度的宣传力度较低，普通社会公众要么认为财政预算信息与自己无关，缺乏参政议政的热情，要么是对财政预算公开信息期望值过高，导致信心不足，从而对于预算管理公开这一制度的主动参与性很低，几乎体现不出财政预算管理公开的预期价值所在。

（五）基层财政预算管理的综合性、统筹性不够

基层财政存在上级转移支付等结转结余资金数额较大的现象，形成过多资金存量，预算执行率低，财政资金使用效益差。也正是由于财政预算编制的不科学、不合理以及国库集中支付制度下财政资金拨付过程中相关审核手续较为繁琐，导致一部分财政资金沉淀。另外，基层财政部门对预算单位财政拨款之外的收支预算管理不严格，监督指导不到位，具体资金执行情况也不清楚，导致预算单位可能有存款未有效盘活使用，但是还继续申请财政资金的情况，这就相当于给财力紧张的基层财政“雪上加霜”，导致没有及时将宝贵的财政资金统筹使用，发挥其应有的作用。

三、强化基层财政预算管理的对策

（一）完善财政预算编制管理

首先，要提高预算编制的思想认识。对政府部门的财会人员甚至是单位负责人进行预算管理工作的宣讲，提高其对预算管理的必要性和重要性的认识。其次，要强调零基预算。要求各预算单位在预算编制的过程中，能够摒弃以前的习惯思维，从下一年度的实际情况出发，编制科学合理的年度预算，确保预算管理的针对性和可操作性。最后，要细化项目预算管理，项目支出的预算编制可以说是预算编制过程中重点、难点。预算单位在年度预算编制工作之前，应该确定下一年度的重点工作方向，平时的日常工作中就应储备高质量的项目，并做前期的项目实施准备工作，为下一年度的项目预算编制工作提供可靠的基础数据和背景支持。

（二）严格预算约束机制

维护预算的严肃性，严格控制追加预算的数量，强化部门预算约束性，建立统一规范的预算追加、调整审批程序，将是否进行预算追加以及追加预算执行率列为其年度目标责任考核内容。强化各预算部门“预算不做调整是常态，预算调整是例外”的现代化预算管理理念，严禁擅自调整预算，坚决杜绝随意追加预算的行为。另外，制定严格的结转结余资金管理办法和问责制度，将预算部门的预算执行率、结转结余率列为考核部门工作业绩的指标，积极采取措施，盘活存量资金，增加可用财力。

（三）构建预算绩效管理评价体系

首先，从预算编制前就要将绩效理念扎根，将绩效目标的科学合理与否作为该项目是否纳入预算的前提条件，并且对重点项目进行绩效前评审；其次，在预算执行过程中，搭建自上而下的信息技术平台对财政资金的全流程进行绩效跟踪和动态监控，并对金额较大的关注度较高的项目和部门整体展开全面的绩效评价；其次，预算执行完毕，要督促项目实施单位以及预算单位开展绩效自评价，也可聘请第三方专业机构对预算执行情况开展绩效评价，并向社会公众公开评价结果。最后，将绩效评价的结果运用到实际工作，确保财政资金的高效使用。

（四）建设参与性较高的预算公开模式

首先，要树立服务型政府的意识，不能把财政预算信息的公开作为是对公众的一种恩赐，而应是一种不可推卸的责任义务。其次，积极主动组织开展各种形式的财政预算知识的普及活动，调动社会大众尤其是人大代表们学习财政预算知识的积极性。再次，完善财政部门对公众参与的反馈制度，只有真诚的回应才能让公众更有信心参与进来，才能真正让人民有国家主人翁的责任感，才能真正地让财政资金发挥最大的效用。最后，不断规范预算公开标准，细化预算公开项目，丰富预算公开范围，提升预算公开信息质量，尽量做到公开数据信息的全面覆盖。

（五）加强基层财政队伍建设

现阶段，基层财政部门人员配备严重不足，一个人有时对应上级财政部门多个岗位甚至是多个科室，疲于应付，很难高质量地开展工作。因此，首先，要加强政治理论和业务学习，将各种线上线下的业务培训作为更新自身知识结构、提升自身业务能力的重要手段，不断增强驾驭工作和解决复杂问题的能力。其次，要注重财政干部的职业道德素质培养，以良好的信念和修养应对财政工作，对国家、社会公众负责。再次是要把工作干劲足、创新能力强、敢于担当的优秀干部配备到预算管理工作中，同时，关心财政预算管理干部成长，让优秀的预算管理干部有发展的空间，充分调动其工作积极性。最后，要强化制度建设，以制度管人，使预算管理干部敢想、敢做、敢干。努力建设一支忠诚干净担当的高素质财政队伍，为推进预算管理工作提供强有力的智力支撑。

四、结语

基层财政，是国家财政体系的基础部分，也是基层政府履职尽责的必要手段。而财政预算管理又是财政工作的着手点和落脚点，科学合理的预算管理能为政府对全局各个节点的把控、资源的优化配置、政府职能的转变、工作效率的提升等提供参考依据。基层财政部门更是要把预算管理工作作为生命线，有效地整合财政性资金、有力的增强财政预算管理的透明度，有序地推进财政预算改革工作，为建设完善的公共财政预算体系贡献自己的一分力量。