试论卫星发射第三方责任保险在分散空间第三者责任中的重要作用

王强， 桂文东， 宾佳珺

(1. 中国人民财产保险股份有限公司， 北京100020; 2. 中国人民财产保险股份有限公司西安市分公司， 西安710077; 3. 中国人民养老保险有限责任公司， 北京100020)

1 引言

随着商业航天的蓬勃发展， 美国SpaceX 公司“星链” 等多个巨型低轨星座计划正在部署。 以“星链” 为例， 在前三次发射的180 颗小卫星中，在轨177 颗， 也就是说有3 颗已成为“太空垃圾” 形成空间碎片， 仅两次发射“碎片转化率”高达2%。 目前已知空间大约有1 万多个大型碎片， 苹果大小的碎片约有2 万多个， 有50 万件弹珠大小的太空垃圾。 每年约有3 ～4 颗卫星被空间碎片击中摧毁， 由此每年又至少产生几百到几万块新的空间碎片。 这些空间碎片很可能造成链式反应， 如被推倒的多米诺骨牌， 空间碎片问题将越来越严重。 无疑， 巨型小卫星星座的部署只能进一步加剧上述空间碎片问题。

投保卫星发射第三方责任险可利用保险这一成熟机制将国际空间法规定的空间物体致损赔偿责任转移分散， 这种解决方案已成为越来越多卫星业主的选择。 本文结合我国航天发射项目卫星发射第三方责任险承保实践， 就空间物体致损引发的第三者责任的分散、 转移等相关问题进行讨论。

2 国际空间法的相关规定

在探讨卫星发射产生的空间碎片造成的第三者责任之前， 我们有必要简要了解一下， 目前规范空间法律责任的相关法律规定。 由于外太空是一个“无国界” 的区域， 因此联合国和平利用外层空间委员会(简称“外空委”) 于1962 年成立了法律小组委员会， 负责拟订有关外空活动的条约、 协定和其他法律文书草案， 并提交“外空委” 和联合国大会审议通过。 联合国通过了外空条约和协定生效后即成为对缔约国有约束力的国际空间法， 简称“空间法”， 属国际法范畴。 联合国现已先后制定了5 个有关外层空间活动的国际公约， 分别是1967 年《外空条约》、 1968 年《营救协定》、 1972 年《责任公约》、 1975 年《登记公约》 以及1979 年《月球协定》。

1972 年9 月1 日生效的《责任公约》 即《空间物体造成损害的国际责任公约》 (TIAS7762)对卫星发射产生的空间碎片对第三方造成的损失赔偿责任， 包括责任人、 赔偿范围、 责任免除、适用法律等进行了明确的规定。

(1) 空间碎片造成第三方损失的责任人是航天器发射国。 根据《责任公约》， 航天器发射国的概念非常宽泛， 由于发射国的概念含“促使发射国” 即无论是提供运载工具、 提供发射场地、拥有卫星所有权的国家均应包括在发射及促使发射国范畴内。 上述国家处于同等地位， 即对所发射的空间物体造成的损失， 都同样负有赔偿责任。

(2) 发射定义包含发射失败任务。 按照《责任公约》 要求， 无论发射成功与否， 均要对发射产生的碎片负责。 而发射失败后由于卫星已无法控制， 卫星运行轨道与预定轨道存在较大偏差，由此产生的空间碎片潜在风险更大。

3 我国政府在航天发射活动中承担的责任

(1) 我国已参加的国际公约。 我国于1983年加入《外空条约》， 并于1988 年加入《营救协定》、 《责任公约》[1]和《登记公约》。 随着中国航天技术进入国际市场， 不仅中国自身的火箭发射本国卫星会产生国家责任问题， 中国自主研发的火箭为他国提供发射服务时， 也会引起国家责任问题。

由于我国航天发射任务， 绝大部分是在西昌、 文昌、 太原、 酒泉卫星发射基地， 所采用的运载工具主要为我国长征、 快舟系列等民商用运载火箭。 除了个别国外搭载卫星外， 绝大部分载荷所有权也为我国。 因此按照《责任公约》， 无论如何解读， 目前我国航天发射任务造成的空间碎片给第三方造成的损失， 按照责任公约要求，我国都应成为责任主体。

(2) 我国目前规定主用户单位对卫星丧失主要业务功能后的离轨工作具有责任。 2016 年， 国防科工局发布的《民用卫星工程管理暂行办法》(科工一司〔2016〕 986 号)， 对民用卫星工程管理从论证到卫星退役全过程有关活动的管理做出统一规定。

其中第三十八条规定: 卫星、 地面、 应用、测控系统协同配合， 加强在轨卫星全寿命期技术支持保障， 开展卫星状态监测， 做好空间物体危险碰撞预警、 规避和应急保障， 实现卫星既定功能与任务。 第四十一条规定: 卫星丧失主要业务功能性能或丧失主动离轨能力前， 由主用户部门牵头向国防科工局申请卫星退役。 国防科工局按程序核准退役并会同有关部门统筹安排卫星拓展应用、 离轨处置等工作[2]。

上述规定明确了主用户单位对卫星丧失主要业务功能后的离轨工作具有责任。 同时由于该办法强调， 商业卫星、 国际合作卫星工程原则上参照本办法执行， 但由于我国目前卫星的主用户单位主要为国家部委或国有企业， 因此对卫星离轨及有关空间碎片的责任其实仍由国家财政承担，使用国家信用为中国的航天活动可能产生的空间碎片第三者责任进行背书。

综合上述分析， 我们可以得出以下结论: 一是我国早在上世纪80 年代即加入国际《责任公约》， 作为联合国常任理事国及国际航天大国，遵守践行旨在规范国际空间环境的国际公约是我国必然选择。 二是我国航天事业蓬勃发展， 由此产生的空间碎片责任风险也不断提升。

我国近年来航天发射次数屡创新高， 2018年、 2019 年均居世界第一位。 特别是2015 年以后我国商业航天事业的迅速发展以及《国家民用空间基础设施中长期发展规划(2015 -2025 年)》发布以后， 我国重要空间资产无论从质量上还是数量上均出现迅速增长态势。

如何为重要空间资产安全提供保障， 如何规避我国发射活动产生的空间碎片对航天活动参与者带来的法律责任隐患， 将随着发射活动的不断发展及空间碎片问题的日益严重而受到关注。

4 空间碎片造成的第三者责任可使用卫星发射第三方责任险进行分散

4.1 卫星发射第三方责任保险(Satellite launch third party liability insurance clause) 的主要保障范围

(1) 承保范围

按照目前较为通用的卫星发射第三方责任险(以下简称航天三责险) 条款的承保范围是: 保险公司对于已安装在运载火箭上的卫星发射活动中， 由保单期限内发生的单次事故造成第三方的人身伤害和/或财产损失， 或根据由空间物体导致损害的《责任公约》 (TIAS 7762)， 依法由保险人代表被保险人向第三方支付赔偿金[3]。

(2) 风险期间

航天三责险保障的风险期一般为火箭一级发动机点火至卫星在轨30 天至365 天。

从以上保险条款的约定我们可以看出: 航天三责险是依据前文所述《责任公约》 进行赔付的。 赔付的对象包含了由空间物体导致损害的第三方， 是为了解决卫星发射产生的潜在第三方责任而量身定制的一款保险产品。

4.2 航天三责险产品存在的主要问题

目前， 航天三责险无论是承保机制还是保险条款、 保险费率的设计与十几年前并无本质区别， 虽然如前文所述可以涵盖由于发射任务产生的空间碎片对第三方造成的损失， 但我国航天三责险为商业保险， 强制性不强， 导致投保航天三责险的航天项目不足， 责任限额偏低， 保险期限较短， 影响该险种充分发挥其化解分散空间碎片造成的第三方法律责任的作用。

(1) 航天三责险承保范围不足。

按照我国《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》 第十九条的规定: 许可证持有人必须遵照国家有关规定购买发射空间物体的第三方责任保险和其他相关保险。 目前， 我国民用航天项目必须购买航天三责险方可发射。 但是， 我国其他类型卫星等项目一般不投保航天三责险， 而这类任务超过我国发射总次数的50%， 可见我国航天三责险的承保范围不足， 对民用航天以外的卫星项目是否需要购买三责险也无明确规定， 因此，一旦出现损失可能只能使用国家信用和宝贵的财政资金化解风险。

(2) 航天三责险责任限额不足。

按照我国目前航天保险市场常用做法， 航天三责险责任限额分别为1 亿美元、 5000 万美元、1000 万美元， 对应的承保标的分别是液体火箭主星、 固体火箭、 搭载卫星。

目前保险公司核定上述责任限额主要考虑因素是: 残骸钝化水平、 残骸落区人口密度、 经济发展水平等地面风险因素； 对发射产生的空间碎片产生的空间潜在第三方责任并没有过多地进行考虑。 随着航天技术的不断进步， 部分低轨卫星的造价在不断提升， 以2019 年7 月发射失败的阿联酋“猎鹰眼” 卫星(Falcon-eye) 为例， 其保险赔付金额高达4 亿美元左右， 可见1 亿美元的责任限额一旦发生空间碰撞责任， 保险赔付可能只是杯水车薪。

(3) 航天三责险保险期限过短。

目前， 我国航天三责险的保险期限从意向点火至发射后30 天至365 天不等， 主要承保的是发射及在轨运行初期。 这里需要着重指出的是， 根据前文所述， 联合国《责任公约》 中明确的空间碎片责任不只局限于成功发射并在轨运行的卫星， 对于发射失败或在卫星寿命末期在轨失效而产生的第三者损害也负有责任。 特别是此类发射失败或失效卫星， 由于无法进行有效测控， 其运行状态、 轨道位置无法像在轨正常卫星一样得到有效控制， 产生第三者责任的可能性更大， 而此时并没有三责险保单为其提供风险保障。

(4) 航天三责险管理机制有待于进一步完善。

按照我国《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》 的规定， 申请民用航天发射许可的单位， 只要购买了航天三责险即基本满足了发射许可对保险的要求。 这在一定程度上赋予了航天三责险强制保险的性质， 即由国家法律法规要求实行的强制保险制度， 但与我国首个强制保险——《机动车交通事故责任强制保险》 相比， 航天三责险的运行机制还可以更加完善。 例如， 对航天三责险的责任限额、 费率区间等， 以条例的形式予以明确； 对强制性航天三责险和商业性航天三责险给予明确和规范。

(5) 我国保险公司针对空间碎片第三者责任的理赔处理能力有待进一步提升。

一旦真正发生第三方责任事故， 商业保险公司是否具备实际处理国家间“空间第三方责任险赔案” 的能力值得商榷。 目前， 我国各商业保险公司航天保险专业团队设置、 空间法律人才储备及对《责任公约》 等相关国际条约的熟悉程度均不高。

5 我国航天三责险的发展建议

他山之石可以攻玉。 国际主要航天国家对航天三责险在分散空间碎片潜在法律责任所发挥的重要作用都高度重视， 相关规定可以对完善我国航天三责险机制起到借鉴作用。

5.1 国际主要航天国家航天三责险的做法

(1) 英国

英国在1986 年立法(《Outer Space Act 1986》)[4]，要求每颗卫星发射必须购买责任限额至少为6000 万欧元的航天三责险。

(2) 法国

法国最重要发射服务提供商阿丽亚娜航天公司(Arianespace) 一般被要求购买6100 万欧元航天三责险， 政府为超过部分赔偿进行兜底。

(3) 俄罗斯

俄罗政府要求其发射服务提供商购买限额3亿美元航天三责险， 政府承担超额赔偿的责任。

(4) 美国

美国政府对航天三责险的管理更加严格， 商业发射服务提供商必须购买航天三责险将政府的风险完全转嫁， 限额由美国政府根据最大可能损失进行确定， 一般不超过5 亿美元。

5.2 对我国航天三责险解决空间碎片第三者责任的建议

结合我国目前航天三责险实际情况及国际主要航天国家的做法， 我们提出以下建议。

(1) 进一步明确航天三责险的责任限额、 保险期间使其在分散化解空间碎片第三者责任方面发挥更大的作用。

如前文所述， 结合目前低轨星座发展趋势及卫星造价不断提高的现实情况， 比照国际相关航天国家的普遍做法， 应适当提升三责险的责任限额。 同时， 要求卫星在轨运行期间， 也应购买一定责任限额的三责险， 特别是针对那些卫星发射失败或已经在轨失效的卫星主用户。 上述规定或要求应以书面形式给与规定并监督执行。

同时， 借鉴我国《机动车交通事故责任强制保险条例》， 就人身伤亡及财产损失分别设定责任限额， 并将人身伤亡赔偿范围细化致丧葬费、 死亡赔偿金、 受害人亲属办理丧葬事宜支出的费用、 残疾赔偿金、 残疾辅助器具费、 护理费、 康复费、 交通费、 被扶养人生活费、 住宿费、 误工费， 被保险人依照法院判决或者调解承担的精神损害抚慰金等细项， 使得赔案处理更加以人为本、 更加有法可依。

(2) 建议做到我国所有航天发射项目三责险全覆盖。

根据目前法律法规要求， 只有民用航天项目必须购买航天三责险， 这就使得我国航天发射项目没有完全得到航天三责险的保障。 一旦发生空间碎片或其他相关第三方责任， 卫星主用户就不得不投入大量人力、 物力、 财力来解决相关纠纷。 特别是由于某些单位、 某些航天发射任务的涉密性质， 卫星主用户甚至可能出现不便直接处理相关事项的隐患， 因此建议实现我国所有航天发射项目三责险全覆盖， 以切实将由国家承担的国际公约相关责任转移至卫星主用户并通过保险机制进行分散和转移。

(3) 进一步完善航天三责险机制， 形成强制性航天三责险与商业航天三责险结合的新型保障模式。

结合国际主要航天国家及我国交通强制保险的实践， 建议我国航天三责险在目前只有商业航天三责险运行的基础上， 推出强制航天三责险产品， 使其与目前在售的商业航天三责险相结合，为我国航天活动提供更加全面系统的保险保障。

①强制航天三责险与商业航天三责险的关系。

强制航天三责险与商业航天三责险是并行关系。 强制航天三责险建议可在拟议中的《航天法》 中进行原则性要求， 即规定我国所有发射项目必须购买强制航天三责险， 以最大限度分散由国家承担的潜在空间物体致损赔偿责任。

同时明确商业航天三责险是强制航天三责险的补充， 已购买强制航天三责险的投保人可自主选择购买商业航天三责险， 以为其组织的发射活动提供更全面风险保障。

②强制航天三责险与商业航天三责险的责任限额。

参考《机动车交通事故责任强制保险》 的相关做法， 强制航天三责险责任限额可略低， 建议规定为1 亿美元， 即为发射活动提供基础风险保障。

对超过1 亿美元以上至5 亿美元(参照美国对责任上限的相关规定) 的部分， 投保人可以选择购买商业航天三责险， 更大限度地规避和分散风险。

③强制航天三责险与目前商业航天三责险的费率厘定。

强制航天三责险的保险费率由国家相关部门统一规定并调整。 保险公司必须对强制航天三责险单独核算。 强制航天三责险的经营应不以盈利为目的， 在保证开办强制航天三责险的保险公司的正常费用开支外不应获取额外利润， 产生的经营收益应提取专门巨灾风险准备金。 商业航天三责险的费率不受上述限制， 根据市场实际情况由投保人与保险公司自行协商。

6 总结

随着航天技术的不断进步， 特别是商业航天的不断发展， 巨型小卫星星座的部署将使航天发射的数量， 特别是近地轨道卫星数量的增速远远超过过去的60 年， 外层空间由空间碎片产生的第三者潜在法律责任也越发凸显， 我们必须未雨绸缪， 对现行卫星发射第三方责任险的运作模式进行改造以充分发挥其在分散和转移相关法律责任的作用。