行政事业单位预算内部控制的创新

何叶

（海南省安宁医院，海南 海口 570206）

行政事业单位的内部控制比企业的内部控制更为重要，因为行政事业内部权力结构更为单一，且没有经济效益产生，如果缺乏内部控制，可能会长期依赖财政资金低效运行而不能够及时发现问题。尽管《行政事业单位内部控制规范（试行）》已经运行达8年之久，各行政事业单位内部控制建设工作都在有序推进，并且取得了一定的成效。但是由于受到行政权力思维的主导，各单位的内部控制还有相当长的一段改革之路要走。预算管理作为行政事业单位的硬约束，既要遵守《预算法》，又要按照《规范》的要求执行，这就要求建立强力的硬性约束机制，确保财政资金高效使用。

一、行政事业单位预算内部控制创新的必要性

（一）行政事业单位比企业更需要内部控制

根据COSO最新《风险管理框架-战略与业绩的整合》，风险和机会被等同视之，在此背景下内部控制的地位进一步提高，从过去的会计控制向全面控制转变。相比于企业，行政事业单位预算更需要强大的内部控制体系来应对可能发生的各类风险，减小政府的财政资金压力，将单位的结构治理、内部控制和风险管理相结合。我国行政事业单位除了依靠财政资金之外，还有工程项目和事业收入，一些单位还有自己的小金库，总体来说，财务管理还不够规范，受到单位内部权力体系的制约较大，透明度较小。预算管理方面观念陈旧、编制随意、监管不力，缺乏有效的硬约束，因此资金利用效率较低。要解决这一问题，必须要建立更为强力的内部控制体系。

（二）缓解特殊时期行政事业单位的财政资金压力

李克强总理不止一次指出，各级政府要过紧日子。在全球特殊时期，行政事业单位必须要积极地贯彻总理的指示，改变过去大手大脚的习惯，学会过“紧日子”，坚决杜绝浪费，提高财政支出的普惠性和公共性。正如总理所说，行政事业单位过紧日子是为了让老百姓过好日子。过去我国行政事业单位财政管理存在的一个最严重弊端就是没有把钱花在刀刃上，没有将指出落实到紧要处，缺乏精打细算的思维。因此，为了提高财政政策效率，就要提质增效，确保财政支出切实落实到刚性和必需的支出上，能够产生最大的经济效益和提升全民的福祉，严防跑冒滴漏现象。要实现这一目标，必须要加强行政事业单位的预算内部控制，减小财政支出的压力。

（三）预算内部控制是行政事业单位体制改革的需要

当前，我国行政事业体制改革正在不断深化中，一方面要继续发扬新时代中国特色社会主义制度的优越性，巩固现有政治制度，构建新时代行政事业单位的组织模式。另一方面要转变行政事业单位的职能，提升巩固服务的能力，建立以经济效益最大化为目标的管理体制。因此，就要以预算管理为起点，将全面预算和绩效管理结合起来，通过财务制度的改革来推动行政事业单位体制改革。

二、当前行政事业单位预算管理内部控制的现状和问题

（一）当前行政事业单位预算管理内部控制的现状

我国行政事业单位预算管理内部控制体系正在逐渐推进，并且取得了一定的成效。预算包括收入预算和支出预算，前者包括财政拨款、事业收入、上级补助、下级单位上缴、经营收入、债务收入、投资收入、其他收入等预算收入，支出预算包括行政、事业、经营、上缴上级单位、补助下级单位、投资、债务、其他等方面的支出。一般行政事业单位依赖财政拨款，典型如政府机构和各级公立院校等。预算报表在年底编制，送上级财部门审批，因此在年底时压力较大，编制报表各行政部门的一把手往往有决定权，比如发生不可抗力等因素，需要调整时，由一把手和相关部门协调。尽管目前各个单位的预算编制日益规范化，内容完整，项目科学，编制准确，职责分工也日益明确，决算管理不断强化。但是从权力架构上来看，内部控制缺乏制衡机制，还有很长的路需要走。

（二）当前行政事业单位预算管理内部控制的问题

首先，单位没有建立完善的预算内部控制机构，一般都由领导办公室承担内部控制管理的决策职能，对一把手缺乏监督。各个科室都在行政机构的领导下执行内部控制，监督人员既不独立，也不明确，这导致内部控制工作无法落实。众所周知，内部控制在行政事业被视为是“得罪人的差事”，如果不落实权责，没有明确的监督机制，那么最后内部控制就会沦于形式。和企业相比，行政事业单位依靠审批授权的方式，内部控制部门和执行机构平级，工作开展受到的束缚较大。其次，由于行政事业编制有限，政府还在进一步压缩财政供养人员，很难设置新的编制岗位，而传统行政人员承担内部控制的工作则往往投鼠忌器，羁绊于各种人事关系，不能真正起到监督作用。比如一些高校由教师兼任内部控制工作，导致专业性较差，加之没有将绩效考核与关键岗位责任制相结合，导致内部控制缺乏激励机制，过于依赖行政命令进行控制。从项目申报、预算编制审批、预算执行、预算调整到决算管理和绩效评价等各个环节都不能得到有效控制。加之当前很多行政事业单位的财务信息不透明，信息化基础薄弱，给内部控制也带来了较大的问题。第三，在预算业务上编制随意性大，单位人员没有广泛参与进来，预算质量低下。项目申报和审批的流程更为简单，论证不充分，没有经过内部控制流程的处理。由于各个部门和科室之间的沟通不及时，内部控制的协调性较差。在预算执行上，缺乏有效的法律约束，因此很多预算执行流于形式。决算审批流程也较为简单，准确性、完整性、全面性都有待提高。最后，行政事业单位和经营性企业不同，因为缺乏生产经营性活动，因此风险评估意识较为薄弱。所以往往在预算编制过程中缺乏信息公开意识，工作效率较低，因此很难控制巨大的浪费风险。没有企业的经营压力，人员上升通道受到新政审批和人事关系的限制，缺乏有效的激励机制，这些事业单位根深蒂固存在的问题都会导致内部控制流于形式，财务预算往往一支笔审批，导致与实际需求不符，没有将资金用于最要紧的地方，浪费和务必现象较为严重。

三、行政事业单位预算内部控制体系构建的创新路径

（一）建立完善的内部控制机构

明确行政事业单位预算内部控制体系的职能目标，完善单位预算的组织架构和治理体系，严格制约一把手的权力。明确岗位权责，将责任落实到每个人，在此基础上构建内部控制组织机构，建立内部控制领导小组，由单位领导和各科室分支领导担任。领导小组下设专业办公室，管理各个内控执行机构，为了避免内部人控制现象，由上级派驻的纪委干部负责监督检查，确保内部控制执行有力。对于行政事业单位来说，最为重要的一点就是通过治理机构的完善来提升内部控制机构的独立性，一方面要通过权力架构和工作流程的挑战来限制领导的权力，另一方面确保内部控制机构不受制于其他各个部门。内控部门不能被财务负责人的领导，也不受到单位内部权力部门的限制，有独立的运行体系。针对我国事业单位的特有体制和当前基层党建工作的开展，建议让党政机关承担这一职能，让党组织更好的发挥实际工作的作用。这样既能够利用党组织的权威监督行政部门，又能够发挥党建工作的实效性，将党建工作和预算管理结合起来，满足了内部控制机构的独立性和权威性要求。

（二）以党员干部为骨干构建内部控制环境

要构建内部控制的良好环境，就要让全体职工都参与到内部控制工作当中，这样一方面可以弥补专业内部控制人员的不足，另一方面可以在单位内建立内部控制的意识，还可以帮助各个部门之间协调内部控制的工作。要以党员干部为骨干力量，以党委为核心领导的各级党组织部门要承担起内部控制的实际业务工作，改变过去单一以宣传、学习和教育为主的工作形态，切实利用自身的权威性做好内部控制工作，将内部控制工作和行政工作相分离。如，组织党员干部进预算管理内部控制的专业工作培训，选拔优秀的财务专业党员进入到内部控制系统当中，提升内部控制的专业性。同时党组织机构还可以和纪委等机构展开充分的合作，成立监督检查和评价机构，确保内部控制能够在充分的监督下有力执行，这样内部控制环境将会大大改善。

（三）健全预算管理内部控制制度

确立内部控制的原则、目标、流程、内容，明确规定审批流程、权限和程序等，确保个人在授权范围内执行权力。建立全员参与、全过程控制的全面预算管理体系，重点管控单位资金走向，严格按照内控手册进行作业。将预算管理和业务过程结合起来，渗透到业务实施的每个环节，这样就能够有力避免业务过程中的务必现象。行政单位可以用二维码的方式即使上传业务，录入后台全面预算管理系统，避免资产浪费。比如在设备维修上，每次维修都要上传相关凭证，方便内控人员检查。在预算外资金上缴财政账户的过程中，也要建立专项管理制度和监督机制，防治舞弊现象的发生。从项目申报到绩效评价都要建立完善的监管制度，落实监督检查工作，通过预算管理内部控制优化设计和考核机制的完善强化内控执行。

（四）推动事业单位治理模式的创新

和企业相比，由于缺乏盈利机制和现代企业治理结构，事业单位更容易发生舞弊和腐败等现象，要完善集体决策制度，重大预算管理问题采用委员会投票制，并且在党委的监督下才可以执行。同时在事业单位内部建立权力制衡机制，将党员干部、广大群众都纳入权力监督体系当中，为了提升内部控制的执行力，确保信息公开透明，事业单位的预算管理应该依托信息化技术，全面引入预算管理和执行系统，并且通过财务共享中心等模式，实现信息透明，党员干部根据权限可以调用各类预算和决算信息，广大职工也可以根据实际情况在云平台上查阅相关信息，这就建立了全员参与的治理模式。