行政事业单位预算管理优化对策探讨

刘利

（河北省承德生态环境监测中心，河北 承德 067000）

一、引言

预算管理是行政事业单位财务管理的重要组成部分。2015年实施的新《预算法》对预算编制的指导思想、审查、批复、监督、执行和调整等做出了严格规范。行政事业单位预算管理是行政事业单位战略发展的具体目标，宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要。为了规范政府收支行为，强化行政事业单位预算的约束，加强预算的管理和监督。行政事业单位预算管理就是事前做好规划，事中加强监控，事后进行总结并做好绩效评价工作，为以后年度预算管理打好基础。行政事业单位的预算资金主要来源于财政收入，行政事业单位预算管理是正确使用财政资金的重要保证，随着我国经济飞速发展，财政支出逐年增加，精打细算，做好行政事业单位预算工作尤为重要。

二、行政事业单位预算管理现状和存在的问题

目前，我国实行一级政府一级预算，由中央预算和地方预算组成，地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成。虽然行政事业单位预算管理工作取得一定成效，但是仍然存在一些问题，具体主要体现在如下方面：

（一）行政事业单位对预算编制的重视不够

有些行政事业单位对预算编制不够重视，重决算，轻预算。认为编制预算只是预计数，单位各部门间缺少沟通、配合，预算编制就靠财务部门，其他部门不参与，财务人员对具体业务了解甚少，得不到业务部门支持，也不去调查了解本部门具体工作方案和工作计划，预算编制基础信息、文件依据（具体哪条、哪款）、项目政策依据、项目内容、预算编制依据和项目实施方案不够精细，有的预算项目编制过高，造成财政资金的浪费，有的预算项目编制资金不足，导致正常业务活动无法继续开展下去，对预算项目的可行性和必要性没有引起足够重视。

（二）行政事业单位预算编制方法单一

行政事业单位预算编制过于简单，基本上是在上一年的基础上采用适量增加的方法，笼统粗放没能全面覆盖行政事业单位的各个层面，导致行政事业单位预算编制不够科学、精准；预算编制计划与实际工作衔接不上，没有结合我国经济政策和本单位的年度工作目标，脱离实际，另外预算编制人员水平有限，缺乏预算管理知识，单位预算编制度不健全，缺乏完整性，对预算项目不了解，应纳入预算的未纳入；项目支出不合理，编制依据不充分，具体测算不够精细，项目建议书是否具备可行性，没有找专家对项目进行评审，预算项目绩效指标描述不清，指标确定依据不充分等，造成资源浪费，导致预算项目执行中出现差错，影响工作质量。

（三）对预算执行缺乏有效的监督和调控手段

行政事业单位的预算执行关乎全年预算指标的完成情况，部分事业单位预算管理执行处于简单经费支出，事先没有做预算用款计划，资金得不到合理利用；有些事业单位缺乏对预算执行的事前、事中、事后的规划、监督、调控、绩效工作。超预算执行或完不成财政部门要求的支出进度，管理层未及时与财务部门沟通，资金使用不合理，有些行政事业单位执行预算管理制度不严格，资金方面出现徇私舞弊的事情，人员支出占用项目支出，未经批准自行调整支出范围，擅自改变资金用途，未做到专款专用，导致预算执行偏离轨迹；部分单位未按照预算执行；对支出情况未开展绩效评价。

（四）轻视对预算绩效监控和执行结果的绩效评价和考核

内部审计没有严格履行职责，也没有聘请社会中介机构对本单位预算编制、预算执行和预算绩效评价进行审计，预算执行过程中容易出现漏洞和绩效目标偏差等现象预算项目绩效评价较繁琐，行政事业单位大部分是公益性和社会服务性质，由于工作性质不同，绩效评价很难做到统一。行政事业单位应加强预算执行结果的预算绩效评价、考核。

三、优化行政事业单位预算管理的对策措施

（一）从领导到员工普遍提升对预算管理的重视程度

行政事业单位预算编制应按本单位的工作方案和部门工作需要全员参与，不仅做好开展日常工作所需的人员经费和日常公用经费，还涉及完成全年工作总目标而分解到各个具体预算项目和专项项目所需资金，这就需要领导的高度重视和全体员工的努力和积极配合。有条件的单位可以组织单位员工学习新《预算法》，让有经验的人员带领员工一起参与编制预算，改变预算管理工作只是财政和单位财务部门的工作这一错误认识，调动各业务部门积极性，结合预算法和本单位实际工作情况，做好行政事业单位预算编制（人员经费、日常公用经费、项目预算）、资金用款计划等，使预算编制符合业务流程，提升业务预算管理水平。实行项目考评负责制，可以使预算执行结果与员工的绩效目标考核奖挂钩并作为评优、选先的一个先决条件，以此来调动广大员工对预算管理的重视程度。

（二）优化资金结构、改进预算编制方法

预算编制方法单一，预算资金主要分为预算内资金和预算外资金，行政事业单位的预算资金主要是财政资金，行政事业单位应掌握资金结构，总结过往经验，做到量入为出，取长补短，适当引入零基预算方法，去掉不合理因素和支出固化格局，依据工作方案和项目的重要程度逐个进行测算，保证重点业务，提高预算资金使用效率。强化统筹整合，盘活存量、用好增量，优化资金投向，增加有效供给；改进财政投入方式，全面提升财政资源配置效率。从实际工作出发采用“增量法”“零基法”相结合逐项审议预算内容和预计支出是否合理，有利于资金合理分配，保证预算结构科学、准确、合理。尤其是项目预算的流程较为复杂，主要有基础信息、申请依据、支出构成、支出经济分类、绩效目标指标、新增资产、相关附件等。按财政要求专项事务项目还要做预算项目申报明细（参照前三年预算安排、是否属于政府采购项目、是否信息化及运维项目、具体依据条款、具体测算分项逐条列式、以前该项目的支出进度）、预算项目建议书、预算项目评审报告、预算项目绩效报告等。

（三）加强预算执行的监督和管理

行政事业单位在预算执行环节，要严格按照预算管理制度的要求以预算为上限，预算支出金额首先在一体化平台申请，按需做好分月用款计划，计划规范开支标准，不得扩大支出范围，严禁中途改变资金用途，挪用挤占项目资金，专款专用，任何单位不得滞留、截留、挪用用于专项项目预算资金使用范围以外的开支，制定内部监督管理制度，内部审计、财务部门、业务部门共同参与预算执行和监督。预防预算执行出现偏差，行政事业单位预算应当保持稳定，突出重点、加强过程控制、刚性控制与柔性控制相结合预算管理，强调预算对管理的刚性约束，行政事业单位不得自行调整预算，预算执行过程中如遇到项目变更、项目终止或因市场环境、国家政策等变化，导致预算执行发生重大差异确实需要调整的，必修按照规定程序报经财政批准，方可进行预算调整，预算调整制度针对例外事项进行特殊处理。

同时，不断完善预算管理制度，加强纪检监察与办公、财务的协作，建立联合机制，形成监管合力，加大工作调度和监督力度，确保资金使用安全。对于现金等关键性指标的实现情况，按季、月、周、甚至实时跟踪，对重大项目支出，要例会集体研究决定并对发展趋势做出科学合理的预测，提高事前控制能力；事中监督能力，并将年度预算细分为月度预算和季度预算；对于重大的资本预算项目支出要认真审核，不能超过预算。

（四）强化预算执行和执行结果的绩效评价和考核

按照全面实施预算绩效管理要求，在“部门职责—工作活动—预算项目”结构的基础上，规范预算项目管理，分为功能预算项目和细化预算项目，全面设定预算绩效目标，不仅对年度预算项目绩效监控评价，而且每个季度对预算项目进行绩效监控自评，结合上一年度绩效目标“回头看”中提出的问题及改进建议，科学设定下一年度部门整体预算绩效目标、切实提高绩效目标编制质量。

对拟新出台的重大政策和重大专项，按照要求开展事前绩效评估，重点论证立项必要性、实施可行性、绩效目标合理性、投入经济性、筹资合规性和可持续性，要严格基建项目投资绩效评估，以评估结果报政府作为决策依据，并作为申请预算的必要条件；对未认真开展绩效评估的项目不予安排预算。

建立预算执行中的绩效监控、预算绩效评价和考核机制，绩效结果与预算安排相挂钩。按照财政部门要求，每年对专项项目资金整体使用情况开展绩效评价，对绩效好的项目原则上优先保障，对绩效一般的项目督促改进，将绩效评价结果作为专项项目资金分配的重要依据。预算项目实行全过程监管，适时开展中期监督检查，牢固树立绩效意识，加强预算执行中的预算绩效监控，在单位内部建立一整套完善、可行的绩效评价和考核体系，建立预算考核机制，实现良性循环。

四、结语

综上所述，科学完善行政事业单位预算管理，全面落实《预算法》等法律法规，坚持社会主义道路，明确行政事业单位全面实施预算管理的重要性，提升思想意识，与时俱进，全面预算管理与内部控制建设相结合，有效的防范行政事业单位预算管理风险，加强财政收支管理，全面推进高质量行政事业单位预算管理水平，构建我国现代信息技术条件下“制度+技术”管理机制，为我国经济发展，合理利用财政资金提供支撑。