基层行政事业单位实施政府会计改革中存在的问题与解决对策

马丽丽

（张家口市宣化区固定资产投资审计中心，河北 张家口 075100）

一、政府会计改革的背景

政府会计改革前，我国实行的是以收付实现制为基础的决算报告制度，主要以反映预算收支执行情况为目的。随着市场经济体制深入发展，仅实行决算报告制度难以满足建立现代化财税制度和现代化国家治理体系的要求。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了建立权责发生制的政府综合财务报告制度，深化财税体制改革战略部署。2014年新修订的《中华人民共和国预算法》明确规定“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告”。2015年中华人民共和国财政部令第78号公布《政府会计准则—基本准则》，统一了政府会计准则体系，为会计具体准则、应用指南及政府会计制度的制定提供了依据。2019年1月1日起全面施行的政府会计准则制度，满足了本单位、上级主管部门和社会公众对政府预算信息、财务信息全面、准确、及时的要求，强化了政府资产管理，提升了运行效率，提高了财政财务风险防范能力。但是，在执行过程中，基层行政事业单位仍然存在不少问题，阻碍了政府会计改革的实施进程。

二、存在的问题

（一）《政府会计制度》新旧会计实务衔接不到位

政府会计改革的重要内容就是《政府会计准则制度》的执行，而执行《政府会计准则制度》的第一步是新旧制度衔接。当前基层行政事业单位统一使用财政一体化平台系统，信息系统的调试与更新由第三方软件公司负责完成，需要将原账套下的会计科目余额按照《政府会计制度》的要求转入新账会计科目中，并设置会计核算基础与会计估计等内容，但负责调试软件的人员多数情况下不熟悉新会计制度及补充规定，无法精准实现数据正确转换，做到新旧账套无缝衔接，为日后的会计实务操作带来诸多困难。

对于由本级政府机关事务管理部门统一管理，但由其他部门占有、使用的固定资产，应当根据其是否已经登记入账分情况进行新旧会计制度衔接，相关会计主体的会计处理应当协调一致，确保资产确认不重复、不遗漏。当前在基层行政事业单位实务操作中存在产权不清、主体不明的资产重复登记入账或是漏记固定资产账的问题，影响资产类会计实务衔接。

（二）原有制度下固有观念难以转变

1．重制度、轻准则。准则和制度的目的和出发点是一致的，统一二者是我国是政府会计改革的必经之路，使之发挥交叉互补作用亦是政府会计发展的必然结果。当前我国基层行政单位会计人员整体业务素质偏低，缺乏必要的理论基础，长期习惯于制度的指引，以《会计制度》代替《会计准则》，这不符合经济活动的发展规律，也是会计水平的倒退。

2．重预算，轻财务。政府会计改革前，我国实行的是以收付实现制为基础的预算会计，主要反映的是政府预算执行情况和决算结果。单一的决算报告制度不利于科学、全面、准确地反映政府机构的资产、负债、现金流量状况以及政府运行的成本费用，难以满足建立现代化财政管理体制和国家治理体系的要求。

3．重收付实现制，轻权责发生制。改革前，政府会计主要以收付实现制为核算基础，收支项目配比性差，不利于真实反映当年收支结余，并且没有充分考虑时间风险，给基层单位的持续健康运行带来隐患。

（三）基层财务人员专业水平有待提高

在“双目标、双基础、双报告、平行记账”的会计核算新模式下，基层行政事业单位的财务人员对何时、何种情况下只做财务会计分录而不做预算会计分录，何种情况下需要做“双分录”把握不准，对“双分录”“平行记账”的必须同时满足的三个条件理解不到位。在日常编制财务会计和预算会计分录时，仍旧习惯于简单录入摘要、科目、金额等基本内容，对于资金来源、经济分类等辅助核算内容没有登记录入意识，造成年底只能翻阅全年的会计账簿及会计报表，通过手工分类核算编制部门财务报表，无形之中增加了财务人员的工作量，降低了财务综合报告、决算报表的编制准确度。同时，《政府会计准则—基本准则》第五十五条“附注是对资产负债表、收入费用表、现金流量表等报告中列示项目所做的进一步说明，以及对未能在这些报表中列示项目的说明”表明附注是财务报表的重要组成部分，而在实际执行中，基层行政事业单位财务人员直接忽略此项内容，不编制本年盈余与预算结余的差异情况说明，不对对外投资收益、资产使用绩效等对报表使用者的决策有重要影响的会计信息进行充分披露，导致难以全面、及时地反映行政事业单位的财务信息、运行绩效及高效有序地管理配置国有资产。

（四）财务信息系统有待进一步开发

新的《政府会计制度》执行的初期，财政一体化平台系统功能设计不够完善，对于财政直接支付的经济事项，账务核算系统可以直接从国库支付系统接口中获取财务数据，并生成记账凭证；对于财政授权支付的经济事项则需要财务人员手工录入财务会计分录，上述两种情况均出现了有的生成不了预算会计分录，有的生成的预算会计分录不对的问题，需要财务人员自行判断预算会计分录的正确性。此外，财政一体化平台系统没有与部门决算报表软件对接，财务人员只能从一体化平台中导出财务数据和财务会计报表，进行手工补充修改后再次录入部门决算报表软件，编制生成部门决算报表。以上在基层行政事业单位会计实务操作中出现的问题都反映出当前财务数据信息化程度不高，且没有完全实现财务信息共享，导致基层行政事业单位的财务人员疲于重复录入财务数据，工作量成倍增长，工作效率低下。

三、解决对策

（一）理旧账、建新账，新旧制度“无缝衔接”

基层行政事业单位财务人员应当严格按照《财政部关于印发〈政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表〉与〈行政单位会计制度〉〈事业单位会计制度〉有关衔接问题处理的通知》（财会〔2018〕3号）的要求，做好以下新旧制度衔接相关工作：

1．编制转账的工作分录及原账2018年12月31日的科目余额表；

2．设立2019年1月1日的新账；

3．登记新账的财务会计科目余额和预算结余科目余额；

4．在结转原账科目余额的基础上，补充登记原未入账事项，根据新制度规定调整相关会计科目并编制2019年1月1日的科目余额表；

5．根据新账各会计科目余额，按照新制度要求编制2019年1月1日资产负债表（仅填列各项目“年初余额”）。

（二）积极转变观念，提升专业理论素养

政府会计改革是一次具有历史性意义的改革，基层财务人员应以此次改革为契机，将观念向制度准则并重转变，提升会计理论素养，使准则规范理论化与制度规范实务化相结合，互为补充，推动会计制度改革的进程；向财务会计与预算会计并重转变，满足不同主体对于政府财务信息的需求，充分发挥政府会计系统职能；向权责发生制与收付实现制并重转变，科学、准确地反映政府整体财务状况和运行成本。

（三）加强培训学习，提高财务人员实操能力

政府会计改革最大的创新在于重构了“双体系、双目标、双基础、双报告、会计3+5要素和会计双等式”的新政府会计核算模式，对基层财务人员的实操能力提出了更高的要求。基层行政事业单位应当加强对财务会计人员的专业培训，按照“学懂、弄通、做实、提高”的总体实施路径稳步推进政府会计改革，即：学习并掌握政府会计基本准则、具体准则、会计制度、衔接问题处理规定等内容，弄清其相互间关系；理顺预算会计体系和财务会计体系下各自涉及的会计要素、会计科目、会计报告之间的关联关系和财务会计报表与预算会计报表之间的勾稽关系，提升财务人员会计理论素养与实操能力；结合本单位实际，多措并举，做好《政府会计制度》的实施工作；以此为契机，进行清查核实资产负债，完善信息系统管理配套、健全资产管理，防范财政财务风险，提高基层行政事业单位财务管理水平与会计核算水平。

（四）进一步开发完善财务信息系统

《政府会计制度》重构了政府会计核算模式，增加了财务信息系统核算的复杂性，对行政事业单位所使用的财务信息系统提出了全新的要求。基层行政事业单位要积极与软件开发单位进行沟通，针对本单位实际情况，提前在财务信息核算系统中内置财务核算辅助信息等内容，实现财务数据信息化与数据共享，保证系统能够支持满足《政府会计制度》“双功能、双基础、双报告”的核算模式；能够根据财务人员录入的财务会计记账凭证自动生成正确的预算会计记账凭证；能够根据《政府会计制度》规定自动生成政府财务报告和政府预算报告，减少基层财务人员的工作量，提高工作效率。

四、结束语

随着我国市场经济体制的深入发展，政府会计与企业会计呈现趋同化趋势。我国适时推动政府会计改革对深入贯彻落实全面深化改革战略部署，破除财政管理体制机制弊端，优化资源配置、提高政府运行效率，防范经济风险具有深远意义。在推进政府会计改革和执行《政府会计制度》的过程中仍然存在诸多不容忽视的问题，对此，基层行政事业单位领导必须提高站位，负责具体执行的财务人员要积极学习《政府会计制度》，准确掌握相关专业理论，提升会计实操能力。通过上下联动，切实推进政府会计改革，及时、依法向本单位、上级主管部门和社会公众公开政府预算信息、财务信息，提高抵御财政财务风险的能力，更好地发挥基层行政事业单位的职责职能。