用地存量背景下控制性详细规划的编制方法思考

2020-11-27黄鑫

建材发展导向 2020年11期

黄鑫

（雅克设计有限公司，海南海口 570125）

1 增量与存量型规划概述

增量规划主要是基于新增土地规划的空间扩张。主要是指为达到最佳公共服务水平而分配和组合资源的方法。在大多数增量规划中，利益关系相对简单，并且较少涉及既有的复杂利益关系。对于大多数现有的利益主体，处理方法相对简单。增量规划基本上由地方政府主导，能够充分反映执政者蓝图式的意愿，设计要求也相对明确，重点是物质空间方面的设计，包括定位、功能、空间和相关支撑系统。存量规划则不同，主要是通过城市再生、旧城市更新等方法，促进建成区的功能内涵，整体空间结构的优化调整，将现有的资源，转移给能为城市贡献最大的使用者，形成内涵式、内生性的发展动力。降低要素转移的成本，最大化社会效益是存量规划的主要目的。由于存量规划的土地使用权高度分散，土地产权拥有者众多，相关权利复杂，处理协调难度大，需要多方协商，只依靠物质空间设计难以实施操作。

2 存量型控制性详细规划面临的问题

2.1 土地利用效率低，闲置土地多

由于我国城镇化进程的不断加快，土地资源越来越紧张，以前粗狂式发展的城市用地面临着低效和闲置问题，这不仅严重浪费了土地资源，减少了城市可利用土地，导致许多建设用地指标被占领，甚至在城市中心地段出现了低效和闲置土地，使城市显得杂乱无序，严重阻碍了城镇化进程，影响了城市的发展。城市建成区土地利用效率低，闲置土地多，如何通过重新合理规划，盘活存量用地，提高城市土地利用效率，统筹土地资源配置，已成为城市可持续发展的必经之路，这也是存量型控制性详细规划面临的主要问题。所以，存量规划主要是存量建设用地的规划，重点是低效的建设用地和闲置土地的再利用。

2.2 土地产权复杂，空间整合协调难度大

自从改革和开放以来，由于城镇化的高速发展，大片土地以各种形式出售。土地开发和建设的时间以及土地使用权利的期限差别很大。土地所有权的多样性和复杂性、所有权的高度分散和错综复杂的利益关系，使得规划协调统一更加困难。再加上当时的规划管理和审批制度不完善，权属地块边界管控不清晰、犬牙交错，形成了目前地块细碎、土地资源利用率低、规划管控对象错综复杂的局面，严重阻碍了规划的落实。最终造成空间整合困难，资源使用效率低，公共利益难以保障，市场发展需求难以满足。

2.3 公共设施总量少，等级低，配套落位困难

过去，投资拉动型的经济方式推动了城市的快速发展。快速增长的土地占据了城市新增的大部分空间，但是，公共配套设施用地保障、刚性限制和鼓励政策等机制并没有及时到位，导致城市公共服务设施建设的“欠账”问题。一方面体现在公共服务设施的总量缺口较大，用地比例偏低；另一个方面，公共服务设施质量差，设施水平低，不能够满足当前的城市发展的需求。在存量规划方面，与增量规划不同的是，建设用地的使用分散，土地所有权属于不同的权利拥有者，现有土地所有权拥有者及其周围群体的权利和利益在规划中难免受到影响。排斥性和邻避效应的土地使用影响使城市有关的公共设施，包括道路交通、配套设施、基础设施和公园的绿地等难以按照相关技术管理规定进行落实，导致城市低水平发展的格局长期以来难以改变。

3 存量型控制性详细规划编制

3.1 以问题为导向确定规划编制技术路线

由于存量型城市现状状况复杂，不同城市或地区在进行存量型控制性详细规划编制时，应当结合自身现实情况分类分析。在项目编制时，要分析城市目前的基本情况和存在的问题；以问题为导向，对发展目标进行研判，提出相应的解决策略；制定可行的规划方案和管控体系；构建以实施操作为抓手的行动计划，科学合理的确定规划编制技术路线。

3.2 基于发展现状与目标，优化空间结构，明确功能定位

在明确了城市目前的问题之后，规划以现状问题为导向，并综合考虑到上位规划、区位条件、资源条件、城市发展、政府、机构意愿、公共意愿等，以确定适合城市发展的产业和功能布局，从而明确城市的功能定位和发展目标。针对城市的功能定位和发展目标，提出相应的规划策略。通过对该地区进行功能升级和总体结构优化，将规划确定的功能落实到土地使用性质上。

3.3 确认土地权属关系，建立合理的土地产权评价体系

土地权属的复杂性是存量型控制性详细规划编制的难点之一。存量型城市用地产权复杂，造成土地利用效率低下，而在存量规划中必然会涉及土地使用功能的改变，产权与权属关系的改变，这必然会涉及许多利益攸关方，很难协调。在规划编制时，应当做好土地权属关系的确定，与各方权益主体进行协调，充分考虑各方利益主体的发展诉求。按照所有权关系的确定，分析土地产权的使用，判断土地再开发的难度程度，以此来选择合适的规划方案，确保规划和建设的可行性。

3.4 同步城市更新保障发展空间，落实公共服务设施

存量规划主要是通过城市更新、旧城改造等手段，促进建成区功能内涵的提升，重点在于空间结构的优化调整，城市品质的提升，突破点便在于如何完善城市公共服务配套设施。目前，公共服务设施非常匮乏的地区通常位于城市中心区并拥有良好的交通优势。在规划过程中，应利用城市更新改造作为一个重要手段，大力提高和改善区域公共服务设施的质量。在规划过程中，政府的领导作用应得到充分发挥，社会公益性项目应在城市更新的早期阶段予以明确，政府应直接干预，以加强规划的执行。在区位优势集中的地方，鼓励高强度、一体化的发展，避免过于均质化的开发，并严格执行公共配套建设要求，以此作为批准项目的先决条件。同时，建立城市更新单元管控体系，严格执行更新单元管控措施，落实更新单元中必须要求配套的公共设施，并建立城市更新项目与公共配套设施之间的约束力。

3.5 探索用地一站式咨询服务及精细化管控

搭建规划与实施之间“无缝衔接”的动态跟踪平台。填补“控制性详细规划-修建性详细规划-项目开发”之间的技术服务类型空白，建立多学科、多专业的项目团队，跟踪规划进程，促进规划编制要素的落实，有效延展规划编制的深度与广度，实现规划的动态维护及实施管控。

为有效引导控制性详细规划用地的开发，适应未来建设管理和市场需求，规划应采用“单元+地块”分两级进行控制，采用“总量控制+地块控制”的两级指标控制体系，逐层分解控制性详细规划确定的规划人口、建设总量、公共配套设施和市政设施、城市设计等指标。与此同时，考虑到单元管控的特殊性，应采用多种控制方法，将原本单一的“线控”更改为更灵活的控制方法。这不仅能确保片区总体控制的刚性要求得到严格执行，而且还能确保市场的协调和适应，从而实现控制单元的刚性与弹性指标的差异性，并加强规划的应变能力和可实施性。

通过对地块的细分、设计条件的细化和优化，形成配套控制条件并写入土地出让合同。根据相关控制要求对项目后续开发的全过程进行审查，促进城市“规划+设计+实施+管理”的一体化衔接，实现控制性详细规划的精细化控制，促进规划落地，提高城市整体空间品质。