合理性张力下再分配政策的失衡与平衡

摘 要：再分配政策有着显著的非功利性价值目标，但其贯彻与落实离不开以科层制为载体的工具理性的推动，期间工具理性和价值理性的张力尤为突出。在这种张力的视角中，再分配政策的政策过程表现为两种失衡现状，一种是政策问题的构建、政策方案的制定和政策方案选择中对科学思维和工具理性的崇尚导致的形式合理而实质不合理，偏离政策的初衷。另一种是政策执行中技术官僚的非人格化导致的盲目顺从和政策目标分解与置换中价值理性的流失。基于此，在合作制的基础上为再分配政策合理性张力的平衡展开构想。

关键词：再分配政策;工具理性;价值理性;合作制

引 言

在新时代的引领下，“以人为本、公平正义”理念为收入再分配政策的探索与优化提供了新的方向和目标，党的十九大报告指出，要坚持初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。围绕我国当前的再次分配领域改革与实践，如何优化再分配政策，保证再分配政策的实际效果实现其公平正义的终极价值目标已并非是简单的工具问题抑或价值伦理问题，在政策的决策过程中时常要直面工具理性与价值理性的冲突与调试，研究拟从马克思韦伯的价值理性和工具理性的合理张力视角来探讨再分配政策过程中合理性间的失衡表现，力图寻求再分配政策的价值理性回归与合理性张力间的平衡。

一、合理性张力下的再分配政策

（一）价值理性与工具理性

工具理性和价值理性的关系源于对工具理性的批判与反思。这使得二者始终处于对立和紧张的状态。近代以来的所有工具理性在发挥作用的时候都需要在一定的条件下进行，人类拥有普适性的价值，却没有普适性技术工具，若以工具理性支配价值理性，必将在形式合理性的驱使下抛弃关于终极价值、意义的实质合理性。然而“从目的（工具）合乎理性的立场出发，价值合乎理性总是非理性的，而且它越是把行为以之为取向的价值上升为绝对的价值，它就越是非理性的”[1]，休谟更是从理论上将“是与应是、事实与价值分立开来”[2]凸显了现代社会二者的分立状态，工具理性的发展似乎一定会加剧价值理性的衰亡。

韦伯认为工具理性和价值理性也存在一种合理性转化关系。工具理性可以依靠其定量的和可计算的特征用纯粹的形式合理性达到任意一个实质性目标，也可能在去价值的情况下达到本身的至臻。另外在特定的历史时期终极价值和某种理念也能助推技术工具的创造性的井喷式爆发。正如其描述的新教伦理之于近代资本主义的兴起。依靠工具理性与价值理性的辩证的、合理的张力，韦伯向世人诠释了工具理性对现代社会“袪除巫魅”的过程。这种统一于社会实践的工具理性和价值理性的合理性张力也为社会主体的行动提供了动力。

（二）价值理性和工具理性张力下的再分配政策

公共政策的价值目标是追求“至善”，包含人类的美好诉求与愿望。公正作为收入再分配领域的公共政策终极价值目标体现了我国收入分配问题下人民对美好生活向往的价值追求。在党的十九大报告中指出再分配要更加注重公平更是强调了分配伦理价值的目标。公正性的再分配更加注重生存权和发展权等的基本权利的保障，包括在收入、教育、医疗、住房等问题的关注。从某种程度上来说，公权力之所以能够保持其强大的感召力和权威性，公正性社会目标的引领，即人民坚信公权力始终为这一目标而努力着。从这些角度看收入在分配政策是合乎价值理性的活动，具有义无反顾无条件的实质目的性。

而在现代社会里，政策科学的发展离不开工具理性的推动，整个政策过程充满了工具理性的色彩。在政策问题界定中对再分配领域的各种数据资料的收集和分析，建立分析模型说明各种变量间的关系，多种政策方案的预测和选择等都无法逃避技术主义的浸染。尤其是在大数据、人工智能等新一轮技术革命的兴起，让公共政策成为工具理性驰骋的重要场域。基于此，再分配政策中技术合理性和结果可预测性成为再分配政策的重要特征，即使作为公正收入再分配和保护人民的基本发展底线平等的实质性目的也被工具理性的强大惯性的驱动下变为可计量和可考察的具体指标，并以此来评价政策的实际效果。

由此，在价值理性和工具理性的合理性张力下，再分配政策有着公平正义的终极价值和目标，但在工具性的推进这一终极目标时，价值理性被工具理性所遮蔽，致使那些“技术官僚和技术专家们”在追求决策技术和方法的改进，运用计量，预测等数学逻辑方法提升其政策过程的科学性，从而对分配政策方案的选择做出“没有选择的选择”。也就是韦伯说的工具理性的发展已经达到了这样一个阶段 ：“专家没有灵魂”[3]。这也最终造成了再分配政策在政策过程中的价值偏离和缺失，让人们在享受再分配政策的过程中无法得到真正拥有公平的获得感和满足感，从而造成了再分配政策的失灵。

二、合理性张力下的再分配政策的失衡

两种合理性的张力贯穿于问题的界定、政策议程的设定、政策方案的评估与选择以及政策的执行和监督等整个政策过程。

（一）再分配政策过程中工具理性的强势与价值理性的式微

在韦伯看来，现代科层制政府是彻底的工具化的产物，是一个能将工具合理性发挥到机制的组织形式，好似一架冰冷的机器，不受任何情感的影响，在日复一日的运转中消解着价值合理性。孕育于计划严密、分工专业、责任明确、规则抽象的庞大政府组织的公共政策过程在马克思韦伯发表这一深刻洞见的百年后仍然构筑着人类无法逃避的“理性”铁笼。而所谓的理性政策过程植根于启蒙理性主义和实证主义。决策者被看成是像技术员或企业管理者一样，用“目的—方法分析”的途径来规划政策，根据数字和事实，用科学的方法和精细的计算，分析解决问题的各种政策方案的优劣，从而选择最大成效的合理政策。这一过程被视为实现理性的过程。

首先，政策问题的构建是公共政策过程的逻辑起点，“科学方法严格限定了人们所选择研究的问题和表述问题的方式。简言之，方法论似乎决定了问题;不过，这些尚只是预期的可能。它所提出的科学方法并非产生于（人们普遍正确视为）社会科学研究的经典思路，也不是对这些思路的概括。它主要是从自然科学哲学借鉴而来，并对之做了些权宜性的修正。”[4]当一个社会分配问题进入到政策议程中就需在政策科学的框架下进行感知问题情境、搜索元问題、界定其实质问题并陈述其正式问题，从而进行科学论证和因果推理，技术官僚和专家学者们对现实问题进行转化、舍弃、或者变形纳入到政策议程中。在这种科学思维和分析框架下政策问题构建，让最终陈述出的问题偏离原本的社会现实问题。科学理性的问题界定程序与模型极有可能让公共政策从一开始便误入歧途。最终政策的失败不是因为未能正确解决问题而是因为我们未能找到正确的问题。

其次，政策方案制定在整个政策过程中居于枢纽的地位。崇尚技术和方法的政策科学，在政策方案制定环节将工具理性发挥的淋漓尽致。所有关注点都集中于政策目标的澄清、备选方案的设计、对方案效果、风险、可行性的评估、方案优选的标准和规则的设定以及合法化程序的推进，至于政策问题的价值导向已经不是讨论的重心，政策问题的真实状态已被工具理性的狂欢所湮灭。数据资料的客观真实和程序方法的合理可行为政策的合法性提供了坚实的理性基础。即使很多的政策问题无法用科学的思路和逻辑来加以说明，但人们却认为这是科学方法上的缺陷，也就是通过技术发展是可以将这些问题纳入科学框架之内并加以解释。工具理性赋予了政策过程以合法性，政策过程也处处体现出工具理性的追求。[4]

最后，在整个政策过程中都需要决策者们作出不断地抉择，而在现代的科层制中技术官僚和技术专家起到了主宰整个政策过程的作用。各个职位上的人员按照规定在权责范围内进行标准化、专业化的处理日常事务。技术官僚这种形式合理性抹杀了个人的情感和价值判断造成了其实质不合理。这种异化的“技术人格”在有关分配政策的选择上出现目的与手段的背离。在工具理性的支配下，人成为不停地踩着轮子的白鼠。随着社会分工的更加精细化和专业化。技术官僚和技术专家的专业门槛和知识水准越来越高和普通民众形成了难以逾越的鸿沟。专家在自己所持有的知识和技术领域变得傲慢与偏见，排斥大众参与到政策过程中，将他们的参与视为阻碍政策过程的科学性与效率。

在整个政策过程中，人们试图用工具理性体现发展上的雄心壮志。然而工具理性只是理性的一面，人类所掌握的并非工具理性的全部。再分配政策中涉及着社会利益的再分配，这类社会问题的处理上会出现利益上的排他性，是一种“零和博弈”。其本質就是把利益分配给谁，为减少社会成员的利益摩擦能否在政策实际效果中公平正义这一价值理性的终极目标，在政策问题建构和政策制定中就不能过于追求和崇拜工具理性的控制能力，单从技术上对政治过程的优化，相信逻辑推理和科学技术完善政策方案，往往出炉的是消解了价值理性的非理性的政策。

（二）再分配政策执行中工具理性的扩张与价值理性的消解

政策执行是将政策理想转化为政策现实，政策目标转化为政策效益的唯一途径，是政策生命周期中最重要的环节。在追求效率、层级节制、职能分工的工具理性化的科层制下，政策执行的高效是以牺牲价值理性的为代价的。

官僚制是一个无涉价值的组织形式，命令服从的关系带来了政策执行人员的非人格化，人们在这个组织体系中没有价值判断和道德审视，在政策执行的过程中照步就搬，按照规定流程仔细规划完成着每一个规定动作。“不求有功、但求无过”，“当一天和尚撞一天钟”成为他们的真实写照。自上而下的指挥体系，让人们只能致力于执行的可行性和效率，严格的奖惩控制机制，让人们只能畏首畏尾于程序的合理，在遵守规则的场景内试图逃避责任，真正关于执行本身的价值和意义并没有人关心。

另外，在实现这些价值和目标中，在纵向的行政发包和横向协作的科层体制下根据其部门分工和层级权责来进行技术性的切割，最终形成了网格化的单元责任清单。在这种多个层级和多个部门目标置换和技术过滤下，最初的超越功利性的绝对价值和目标已经被消解殆尽，在各个横向和纵向工作单元的视野中，只余下各自的可技术性考核的责任目标。[5]如在精准扶贫的再分配政策中，当扶贫工作具体落实到各个的县、乡镇的工作考核指标中，数字脱贫便是价值理性和工具理性失衡下的尴尬困境的体现。一方面，脱贫攻坚有着“全面建成小康社会，一个人都不能少的”价值目标，但是在科层制中用规范性，程序性，可操作性的技术手段重视扶贫档案的完整性和准确性，让数据在扶贫工作中大放异彩，忽略了扶贫工作的实绩也造成了贫困户对政策和效果的质疑。最初的超越功利性的终极价值在以技术责任代替伦理责任的工具理性的驱动中逐渐消解殆尽。

三、合理性张力下再分配政策的平衡

完整的理性是价值理性和工具理性的平衡与统一。再分配政策惟其对缩小收入差距、维护社会公平正义，增强人们的获得感和幸福感才谓之良策。脱离了政策对象的切身体会，空有科学的论证和高效的执行，亦不免落入工具理性的陷阱，导致政策效果的南辕北辙。但是也不能一味地贬低和否定工具理性所给社会进步带来的无限可能，亦如哈贝马斯所强调的：“我们务必小心翼翼，切莫将婴儿连同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主义的天空中”。[6]因此再分配政策的有效落实必须在价值与工具、形式与实质、目的与手段之间达到一定程度的平衡。

（一）政策过程中突出合作特征

官僚制的科层结构与理性决策模型的发展使处于金字塔顶端的人们更倾向于自以为是和对工具理性的自负，养成了行政傲慢的心态与风格，从而使他们面对多元复杂社会问题的回应性不足。价值理性与工具理性的平衡，需将合作理念引入到政策过程中，尤其在再分配政策涉及不同社会成员的利益再分配，更需要欢迎不同的声音和意见来遏制工具理性下决策者们的“狂妄与无知”。

首先，从观念上，明确再分配政策终极价值与目标，把握公平正义的核心要义，廓清再分配领域公平与效率的关系，要在再分配政策的政策过程中强调纵向代际间的公平正义，横向良性均衡发展政策目标和构建和谐社会的普惠性、包容性、可持续性的政策价值。其次，在政策问题的构建和政策方案的制定阶段改变工具理性支配下的程序控制和政策解释，打破技术官员和技术专家在政策过程中的话语权“垄断”。建立公开、透明、及时的协商回应机制，要想确保分配政策中利益和价值分配公正合理的价值目标实现，就必须建立顺畅便捷的沟通反馈渠道，打破科层体制下决策的封闭性和独立性，提高社会公众参与政策决策的力度;建立多元化的利益表达机制和多形式的协商机制，提高政府对新情况、新问题和各政策客体的反应能力。多元利益主体的参与就是要改变政策过程中的工具理性和单一的线性的决策程序，从而呼唤公正正义价值和人文关怀的回归。

最终这种审慎思辨的政策过程，通过多方的参与来实现对合理性张力的矫正，通过多元主体在问题建构、方案制定等方面的合作行动来实现对工具理性的超越。

（二）政策执行中构建新的合作形式

当全球化、后工业化进程开始，社会问题呈现出高度复杂性与高度不确定性的特征时，依靠官僚制下的再分配政策执行越来越多地出现阻滞和失灵。

面对多层级、多部门目标置换导致的价值流失。应着眼于层级节制和命令服从的科层制的解构与变革。在现实组织的发展中网络结构组织已经出现，这种全新的组织形式取代以往组织的线性结构，形成一个灵活，开放、互动、多元的行动系统[7]。在这种组织形态下，不在采用单一的工具理性维度，而是重视经验理性与价值理性，相比于封闭保守的科层制组织形式，张康之认为“在合作制组织的形式方面，将不会有着可以纳入到同一性理解中的要素的。也就是说，合作制组织在合作理性的意义上有着实质同一性，而在形式上则表现为各种各样的具体的理性。”[8]合作制下的网络结构更加强调合作、信任、差异和创新，这就要求有自主性的個体与道德化的成员构成，也要求那些更具有价值活力的社会组织参与分配政策的执行、评估与监督，更好的达成分配政策中那些超功利性的价值目标。

在具体的再分配政策的实践中，在政策的执行环节中，改变政府单一的执行模式，在政府主导的基础上加大市场和社会的参与力度，尤其是在公共服务供给和社会保障领域内政府也需要社会公益组织对政策价值的矫正。二、在政策的评估与监督环节，包括独立的第三方组织在内的多元评估行动主体系统精准对分配政策进行评估与反馈。一方面要整体的的探讨各地区、部门、领域、行业和群体的收入分配状况，系统的梳理和比较收入分配情况的变化，从而具体的分析政策对特定对象的影响程度。另一方面，打通分配政策价值目标与具体落实状况的“最后一公里”对再分配政策执行流程的评估、分配政策落实状况的评估，对政策终极价值实现程度的评估。

最后，在合作制的组织形式中，每一个利益相关者都能在政策过程中发挥他应有的价值，过去的官僚机构为中心的政策执行场域已经被分解为若干个合作行动系统。政策过程没有明确的终结节点，政策目标不断被矫正，政策方案不断被修改，政策执行路径不断被调整。在这种开放的场景中，政策才能达到价值理性与工具理性的平衡。

参考文献

[1] 马克斯·韦伯.经济与社会（上卷） [M].林荣远译，北京：商务印书馆，1997：57

[2] 休谟.人性论[M].关文运译，北京：商务印书馆，1980： 509

[3] 马克斯·韦伯.新教伦理与资本主义精神[ M].于晓，陈维纲，等.北京：生活·读书·新知三联书店， 1987：143

[4] C·赖特·米尔斯.社会学的想象力[M].陈强，张永强等，译，北京：生活·读书·新知三联书店，2001 ：61

[5] 向玉琼.官僚体制下公共政策失灵的逻辑[J].人文杂志.2018，（6）

[6] 杨丽丽，龚会莲.公共政策执行中的目标置换行为及其治理[J].南宁：广西社会科学，2014（6）：143-147.

[7] 哈贝马斯访谈录：现代性的地平线[ M] .上海：上海人民出版社， 1997：79

[8] 张康之.公共行政的行动主义[M].南京：江苏人民出版社，2014：327

[9] 张康之.为了人的共生共在[M].北京：人民出版社，2016：307

作者简介：陈飞（1995-07-），男，陕西延安，西北政法大学政治与公共管理学院，硕士研究生，研究方向：行政管理理论与方法。