新时代农村社区协商的实践效能与制度延展

陈荣卓， 刘亚楠

(1.湖北大学 哲学学院， 湖北 武汉 430062； 2.华中师范大学 政治与国际关系学院， 湖北 武汉 430079)

在中国政治体系中，“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”(1)《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编(中)》，北京：中央文献出版社，2016年，第291页。。社会主义协商民主并非空洞的价值民主，也非纯粹的治理工具，而是以人民民主为本质内核，内在于国家和社会的运行机理。作为创造共识的民主制度和治理形式，它承载着推动国家发展和社会建设的功能属性，具有“广泛多层制度化”的发展特征(2)习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编(上)》，北京：中央文献出版社，2014年，第504页。。党的十八大以来，社会主义协商民主的协商渠道已扩展到政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商七个渠道(3)史瑞杰：《协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势》，《光明日报》2018年3月23日，第11版。。习近平总书记强调，涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商(4)习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，2014年9月22日，http：leaders.people.com.cnn20140922c58278-25704378.html，2020年7月5日。。其中，农村社区协商不仅是社会主义协商民主的重要组成部分，也是新时代农村基层群众自治的生动实践。但要注意到，新时代乡村振兴背景下强调的有效治理比基层民主的范围更为广阔。没有乡村的有效治理，就没有乡村的全面振兴，更无法实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。农村社区协商作为乡村基层民主的新发展、有效治理制度的新探索，在民主参与、多方共治、价值重构三重维度皆具有整合功能(5)张锋：《乡村振兴背景下农村社区协商治理机制研究》，《上海行政学院学报》2019年第6期。。因此推动农村社区协商嵌入乡村治理体系和治理过程，对于推进乡村有效治理，进而为乡村振兴提供坚实基础和保障具有重要意义。

一、农村社区协商的基础与走向

作为民主制度实践形式存在的农村社区协商，在既有研究中多见围绕基层群众自治与农村社区协商关系的分析论述。概括起来主要有：其一，基层群众自治视角下的行政村、社区协商研究(6)孙照红：《中国协商民主体系及其运行机制研究》，北京：人民出版社，2019年，第205页。，认为在基层协商中，村、社区的协商以公民协商为核心，基层群众自治制度是公民协商现成的政治和制度舞台，而地方通过发展公民协商体系推进基层群众自治，以试图破解自治发育不全、生长无力困局的努力本身却是本末倒置(7)林尚立、赵宇峰：《中国协商民主的逻辑》，上海：上海人民出版社，2016年，第82页。。城乡社区协商民主的推进“并非必须在存量体制之‘另起炉灶’，而是可以在既有制度框架内，将协商民主嵌入其中，以此推动既有制度的有效运作”(8)陈家刚：《城乡社区协商民主重在制度实践》，《国家治理》2015年第34期。。其二，基层社会治理视角下的农村社区协商研究，认为农村社区协商经历了作为要素的协商治理和正式的协商治理两个发展阶段。其中，作为要素的协商治理是实现村民自治的民主要素之一，正式的协商治理则以村民自治为基本格局，实现了基层政府与村治组织、村治组织与村民的互动拓展(9)管文行、杨郁、刘彤：《农村协商治理的实践基础与发展路径》，《东北师大学报》(哲学社会科学版)2019年第4期。。而且有学者将农村社区协商多层次发展看作是村民自治的廉政增长点和解除当前村民自治民主困境的关键平台(10)王婷、李景平、方建斌：《协商民主：村民自治过程中廉政治理的生长点》，《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2018年第1期。。强调农村社区协商治理的发展能够克服传统村民自治过程中精英主政的程序密闭、村务公开虚化以及村级权力腐败等问题(11)章荣君：《从精英主政到协商治理：村民自治转型的路径选择》，《中国行政管理》2015年第5期。。其三，制度类型视角下的农村社区协商研究，认为当前农村社区协商制度实践涵盖了多种创新类型。大致可分为四类：制度原创型，是在原有制度框架之外创设的新制度，可以避免既有制度的限制和掣肘，充分发挥新制度的优势；制度改良型，是在既有体制内的创新，通过引入新的理念和程序，对原有的制度进行技术层面的调整，使原有的制度适应新的制度实施环境；制度嵌入型，即在现有的制度体系中嵌入新的制度因素，形成和孵化出新的制度载体；制度改良与制度嵌入混合型，即以现有制度为依据又不拘泥于现有制度，将农村社区协商看作是现有制度基础上的治理变革(12)主要根据农村社区协商制度与既有乡村体制的关系进行划分。参见季丽新：《中国特色农村民主协商治理机制创新的典型案例分析》，《中国行政管理》2016年第11期；郭雨佳、张等文：《农村协商民主制度化发展的现实形态和优化路径》，《求实》2020年第1期。。相比较而言，既有研究的不同点在于：一是分析农村社区协商的视角不同，既有强调以行政村为单位的村民协商自治，也有强调以农村社区为基础的复合性多方协商共治；二是对于基层群众自治制度与农村社区协商的关系认知不同，既有研究认为二者之间可以不存在直接关系，也有强调基层群众自治制度是农村社区协商实践探索的制度基础；三是对于基层群众自治是否可以通过农村社区协商的发展获得再生长的认识不同，既有研究认为通过发展农村社区协商可以推进村民自治解决自身的民主发展困境，但也有研究认为只有村民自治焕发活力，农村社区协商才能获得有效发展。

基层群众自治制度作为我国的一项基本政治制度，是完善基层民主的基础制度框架。农村基层群众自治作为一种以群众为参与主体的群体性行为，总是和农村社会具体情境变化相联系。党的十九大提出实施乡村振兴战略，强调要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，明确了乡村社会主体维度“谁来治理”，规范维度“依何治理”以及运行维度“如何治理”三个主要问题(13)高其才：《健全自治法治德治相结合的乡村治理体系》，《光明日报》2019年2月26日，第16版。，这是党在新的历史方位对乡村治理提出的新要求，要“坚持自治为基、法治为本、德治为先”，形成“多层次基层协商格局”。这也印证了农村基层群众自治需要在基层民主与新时代乡村有效治理的框架下不断深入推进，乡村自治是共治的基础，“三治”融合与共生作为新时代乡村治理由“自治”转向“共治”的创新性探索，既是新时代乡村振兴战略的有益补充，也是新时代乡村治理模式的有效延伸(14)罗敏：《新时代乡村共生治理有效实现的五个维度》，《求实》2019年第5期。。与之同时，农村基层群众自治被置于乡村有效治理的体系之内，成为治理有效的重要基础，更亟需在有效治理的指引下适时转化，不断充实内容，探索多样化的形式(15)徐勇：《民主与治理：村民自治的伟大创造与深化探索》，《当代世界与社会主义》2018年第4期。。质言之，新时代农村社区协商是基层民主与乡村治理双重实践的一种创新形式，农村基层群众自治应是协商治理的基础，农村社区协商则是基层群众自治的进一步深化。

但观照近年来乡村治理创新实践，地方对于农村社区协商寄予厚望。各地“创新农村社区协商，推动群众自治”的要求和做法比比皆是，他们虽然认识到了农村社区协商与基层群众自治之间存在关系，但更多是简单地认为，农村社区协商与基层群众自治之间存在着前者有发展、后者即有提升的逻辑关系。可事实并非如此。综合起来看，农村社区协商实践不同程度地呈现出双重效果：一方面是多数地方通过大力推进农村社区协商，群众参与的渠道、形式和载体更加多样，农村社区协商的发展为激活基层群众自治发掘了新的增长点；另一方面则是，农村社区协商实践中普遍存在着自治主体性缺失、议而不决、决而不行等问题(16)徐行、陈永国：《主体性困境：农村协商民主进一步发展的障碍》，《长白学刊》2016年第2期；邓谨、王海成：《论我国农村协商民主中的主体培育》，《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2016年第5期。，制约着农村社区协商的实质进展，农村社区协商并未像期待的那样解决农村自治乏力的问题，基层农村甚至陷入协商与自治的双向乏力困境。因此农村社区协商与基层群众自治之间并非简单的单一向度的推进关系，无论是政策设计还是实践拓展，都需要寻求双向互动和共生共进的发展路径。

基于此，本文将在乡村振兴大背景下搜集和整理农村社区协商的地方案例，将农村社区协商制度与基层群众自治实践结合起来，共同置于当下乡村社会发展的客观进程中，审视新时代基层群众自治实践的延展性，分析农村社区协商制度的关联性，观察和描述农村社区协商的实践样态和价值旨向，从而进一步探求新时代农村社区协商的成长路径。

二、农村社区协商的实践样态

农村社区协商的程序性过程和权威性效应是其作为制度存在所必须具备的基本要件，因为程序性过程不仅是其运转的支撑机制，也是其不断成长和完善的力量所在(17)林尚立、赵宇峰：《中国协商民主的逻辑》，第62-64页。。只有当制度运转起来、制度实践和基层群众联系起来的时候，我们才更容易发现制度的价值及是否存在实际作用。特别是因为农村生活的“隐秘”性，有很多发展的不确定和灵活性的内容，以致在具体制度实践中发生的问题，在制度机制或经验做法的静态结构分析中具有不易见性(18)孙立平：《中国农村：国家-农民关系的实践形态——试论“过程-事件分析”方式》，《经济管理文摘》2001年第19期。。2017年4月，为贯彻落实中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》精神，民政部决定开展“全国农村社区治理实验区”建设工作，希望以全国农村社区治理实验区为载体，围绕加强党的领导、完善治理结构、提升服务功能、激发社会活力、健全发展规划等重大理论和实践问题深化探索，努力形成可推广、可借鉴、可复制的创新经验，为加强农村社区治理顶层设计提供政策参考。据此，本文以首批全国51个农村社区治理实验区创建中的协商案例为研究样本(19)研究团队在全国51个实验区随机选取了51个协商案例进行过程记录，完成了基础材料的统计整理。协商案例在地域分布上，涵盖了全国24个省(自治区、直辖市)。其中，有19个案例来自东部，12个案例来自中部，15个案例来自西部，5个案例来自东北。有7个实验区直接以农村社区协商为实验关键词，共有46个实验区在实施方案中将推进农村社区协商作为重要实验举措。地域分布的相对均衡和各实验区明确的实验倾向，为以实验区为基础分析农村社区协商相关问题增加了可行性和科学性。，梳理当前农村社区协商的共性经验与个性特点、普遍性问题与局部性困境。

(一)农村社区协商的制度基础

农村社区协商并非是“另起炉灶”的创新。实践表明，近几年多数农村社区协商实践与既有基层群众自治制度的环节、内容、方法存在不同程度的链接和耦合(见表1)。很多地方的农村社区协商都是以基层群众自治制度特别是民主决策的重要载体村民(代表)会议制度中设定的参与人员和运行机制，如“四议两公开”、“五议两公开”、“四议三提两签一报告”等作为运转基础，进而通过完善基层群众自治制度的内涵和外延，将基础制度优势逐步转化为新时代乡村振兴和乡村治理现代化的治理效能。

首先，农村社区协商中村“两委”优势的充分发挥。村党组织和村民委员会具有“秩序主导”和“资源调配”的存在优势。因此在牵涉多方利益的农村社区协商过程中，村党组织和村民委员会成员往往多环节在场：一是农村社区协商议题皆需经过村党组织最后把关确定；二是农村社区协商的主持人呈现出精英属性与社会专业属性两种倾向(20)中国乡村精英经历了从传统乡村精英到乡村政治精英再到多元乡村精英的转换，多元精英包括经济精英、政治精英和社会精英等。参见刘路军、樊志民：《中国乡村精英转换对乡村社会秩序的影响》，《甘肃社会科学》2015年第2期。，但以村党组织书记、村“两委”成员或驻村第一书记等政治精英力量为主。这表明，村党组织在农村社区协商过程中，积极发挥组织领导力、凝聚力，回应群众需求，推动国家政策落实，参与协调多方利益关系，充分发挥了组织优势，提升了农村党组织的“为民”形象。

(表1) 农村社区协商与既有村民自治内容关联(21)图表为作者自制，表中数字为不同类型和特征属性下的案例数量。类型划分参见林尚立：《公民协商与中国基层民主发展》，《学术月刊》2007年第9期。

其次，农村社区协商的内容多样性与单元多重性。在农村社区空间内需要同时满足国家和社会的发展需求。一方面，协商内容既包括自上而下的政策、规划的推进和落实，经常体现为上级政策落地(如垃圾分类、移风易俗等)以及村级重大服务项目开发、建设、处理等(如集体资产处置、公共基础设施建设等)，也包括自下而上收集的小微民生议题，多体现为群众身边事(如村组道路维修、养狗问题等)；另一方面，农村社区协商单元在实践中呈现出多重性，包括跨村、村落、小组、楼栋、村民与业主的协商等，多重单元协商拓展了村民参与形式、平台、频次并且畅通了其他利益相关者的参与渠道。

最后，农村社区协商与村民自治实现有效衔接。农村社区协商主要以村民(代表)会议为基础，横向拓展协商形式、纵向深化协商功能，从而实现以自治为基础的协商共治。结合参与人员的身份特征来看，存在以村民代表、户代表、村民小组长等村庄传统议事主体为主的代表制，也存在涵盖党员代表、村民代表与其他利益相关者的混合式。同时在党组织领导下将村民代表制、户代表制、投票表决制等具体方法在不同程度上用以改造和贯穿进协商过程中，以确保能够统筹发挥民主与集中的作用。此外，许多地方创新设立了协商委员(议事、理事)会等专业化、组织化机构。还有一些地方将村务监督委员会、村务公开等具有民主监督功能的组织或机制纳入协商环节，以增强协商的完整性和有效性。

(二)农村社区协商的实践困境

农村社区协商实践在从传统村民议事制度向现代社区协商制度的转型中，一方面继承了村民议事的运行平台和制度经验，能够实现基础制度优势向有效治理效能的转化，但另一方面村民议事动力不足、参与弱化、渠道不畅等掣肘乡村治理现代化发展的老问题亦在不同程度上延续，从而在农村社区协商治理过程中衍生出一系列新问题。

一是协商治理关系重塑，但实践错位。中国乡村社会素来秉持议事传统，在不同时期表现为不同的议事属性和重点。近年来全国各地兴盛的农村社区协商在协商内容、主体、形式等多个方面扩展，以适应经济社会发展变化，实际上是以“坚持村民会议、村民代表会议制度”为基础，同时在内涵和外延上又有所拓展(22)中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于加强城乡社区协商的意见》，2015年7月22日，http：www.gov.cnzhengce2015-0722content_2900883.htm，2020年7月5日。。但实践观察发现，目前农村社区协商治理关系的认知和转换依然滞后，很多地方实践存在对农村社区协商的模糊定位和错位发展。这集中体现在一些地方的社区党员干部、村民群众理不清村民(代表)会议、村“两委”会议等和农村社区协商有何区别，以及简单地将村干部、乡镇干部直接等同为协商过程和结果的监督者，以致于群众监督缺位成为了一个普遍性的存在。如A村成立协商议事会，针对“根据有关土地规定政策，全村土地如何更加有效整合利用”这一公共性议题进行商讨，参与协商人员却主要为村“两委”干部和协商议事会的固定成员，这似乎表明协商议事会的成立反而压缩了村内公共事项决策的协商范围。再如，B村在对村规民约进行协商和审定时，仅采用村干部和乡镇工作人员监督的方式，此外还有一些农村社区协商实践未有明确规范的监督环节。

二是协商治理机制规范，但运行失范。乡村善治需要选举民主与协商民主的双轮驱动。农村社区协商作为近年来推进乡村善治发展的重要实践探索，成为制度创新的关键领域和热点领域。其中，程序和技术既是支撑制度规范、保障制度实践的基础，也是协商民主运转起来的关键(23)陈家刚：《协商民主：制度设计及实践探索》，《国家行政学院学报》2017年第1期。。但多数地方实验创新显示，农村社区协商在实操层面和技术适用上，还没有完全形成正式和规范意义上的运行机制，更多是诸如选择性协商、随机发言、举手表决、民主集中制等原则和形式，散见和偶见以往乡村社会相对封闭、简约的议事传统。此外，除却重大公共事项决策具有村民(代表)会议制度的刚性支撑，关涉其他事项的农村社区协商则普遍缺乏明确的启动机制、常态化的参与渠道、规范化的程序保障。

三是协商治理制度扩散，但效能受限。农村社区协商需要有序性，也需要有效性。激活制度运转的根本力量是利益，如果不顾及“制度土壤”和公共利益基础，简单地将它处复杂的农村社区协商制度创新进行范围推广，只会徒具形式(24)贺雪峰：《论村级治理中的复杂制度》，《学海》2017年第4期。。中国正处在快速发展和变迁中，为了解决社会流动带来的乡村治理问题，近年来农村社区协商的复杂程度和传播广度较以往更深，这无疑需要参与者具有更强的参与能力和参与意愿。但实地观察发现，许多地方将协商治理的个案经验和试点成果大力地进行推广和适用，不顾及村庄组织者和参与者的协商能力、村庄的利益基础以及制度的运行环境，以致于通过“试点—推广”加剧了该地区的治理制度运行成本。如C村召开关于“村庄道路硬化”、“困难群众慰问人员名单审议”的协商议事会，完全没有村民参与协商和讨论的环节，全程由村干部主持和轮番发言，更像是一场通报会和宣讲会，而该地方的社区协商治理经验在这里俨然成为了“上墙制度”和“观赏盆景”。

三、农村社区协商的价值旨向

协商民主制度基于实践必然具备一定的价值旨向。自改革开放以来，以制度确认、巩固改革成果，一直是重要的历史命题(25)马一德：《论协商民主在宪法体制与法治中国建设中的作用》，《中国社会科学》2014年第11期。。农村社区协商作为社会主义协商民主在基层的具体实践形式之一，在国家治理现代化的发展进程中具有民主与协商的内在统一性(26)张国献：《社会主义乡村协商治理：现实逻辑、制度导向与实践旨趣》，《理论探讨》2017年第1期。。因此，它不仅是在基层建立自由对话的过程或是建构社区治理机制，更需要在对实践的考察中体现中国特色社会主义政治建构的内容，即遵循国家宏观发展的制度规范性要求与方向(27)陈荣卓、刘亚楠：《中国社区协商治理的制度转型与创新发展——基于2013-2015年度“中国社区治理十大创新成果”的案例分析》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2020年第1期。。结合近年来各地实践创新和发展来看，当下的农村社区协商实践正承载着保障群众民主权利、助力乡村振兴、推动乡村治理体系和治理能力现代化的价值意义。

(一)民主质量：保障人民民主权利

在中国共产党的执政理念中，“民心是最大的政治”，必须“坚持人民主体地位”(28)胡伟：《民心是最大的政治——习近平关于民主重要论述的理论基础》，《毛泽东邓小平理论研究》2018年第8期。。习近平总书记指出，“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利，社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践”(29)习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》。。农村社区协商即是以知情权、参与权、表达权、监督权“四权”为核心内容的人民民主权利的表达与实践。相比于农村选举的定时性，社区协商没有法定、固定的周期和阶段，可以根据与群众密切相关的公共事项、群众强热反映和需要解决的困难、纠纷以及其他协商需求事项进行经常性、随时性的协商，具有常态性和灵活性。农村社区协商通过贯穿基层群众自治的全过程，为基层群众对民主选举人选、民主决策事项、民主管理内容、民主监督问题进行充分商量和讨论协商提供常规化、合法化的权利表达空间，从而发挥基层民主的合力作用，提升基层民主质量，增强基层群众民主参与效能(30)唐鸣、项继权、陈伟东：《基层民主政治建设的新常态——城乡社区协商三人谈》，《中国社会报》2015年7月23日，第3版。。

但实践的结果和制度的设计初衷常有偏差。农村社区协商并未伴随落地运行就呈现出制度设计和期待的那样，即立马成为打破乡村精英主政封闭性的重要手段。特别是，近年来地方基层党委政府对协商治理创新话语所带来的新实践和新形式还普遍缺乏学习，村民群众对农村社区协商的本质和要求也明显缺乏了解。部分地区为了迎合实验区治理创新的要求进行“盆景式”打造，既没有切实地对既有的乡村组织关系进行梳理，也缺乏对新功能如何合理地与本土既有制度的融合进行探索。还要看到，农村社区协商作为基层协商民主重要实践形式理应尊重群众主体性地位，具备公众参与的公开、透明属性(31)陈家刚：《协商民主：民主范式的复兴与超越(代序)》，《协商民主》，上海：上海三联书店，2004年，第4页。。但各地依然存在村干部错位监督、群众缺位监督的现象，表明当下农村社区协商不仅存在内部关系不清的问题，其所依托的村民自治本身的运行问题更不可忽视，亟需进一步坚持制度化、规范化和程序化。因此农村社区协商的发展要能够进一步明确和突出基层民主价值，突出保障人民民主权利。

(二)制度优势：助力乡村振兴运行

乡村振兴重在治理有效，制度建设尤为根本。大至政党、国家，小至社区、家庭，规章制度都是确保其有序运转的基础保障。一直以来，选举民主与协商民主“是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势”(32)习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》。。党的十九届四中全会作出“健全充满活力的基层群众自治制度”的重大部署，它要求进一步完善民主协商、社会协同、公众参与的制度安排，提高基层群众自治的社会化、民主化、协同化水平。加快推进农村社区协商制度建设，无疑是为形成全面、系统、相互支撑的基层群众自治制度体系填补关键环节，从而为乡村振兴提供人人有责、人人尽责、人人享有的乡村治理共同体制度保障。

农村社区协商要突出制度导向，要抓住制度建设这个关键环节。但根据实践观察发现，地方治理创新过程中，大部分地区虽然都将农村社区协商设置为重要的政策议程和关键的实验举措，但大多侧重宏观的文本表述和科学的经验表达，尚未有效转化为定量任务和责任考核，极少开展较为精细化的制度供给和机制支撑方面的探索。部分地区虽然进行了农村社区协商的相关机制设计建构，但大多还没有嵌入乡村治理的制度体系，缺乏后续对实践发展的持续关注，导致实施之后跟进优化环节愈发欠缺。因此，推进农村社区协商的制度化发展，需要主动有效地融合基层群众自治制度的活力和优势，特别是立足新时代乡村治理体系的总体要求，加强农村社区党组织领导下的自治法治德治有效结合，推进与乡镇人大制度、乡村治理制度、村民自治制度、社会组织协商等良性联动，兼顾乡村治理制度体系建设的总体效应、制度要素关联，将农村社区协商制度优势和效能充分应用于支撑乡村振兴的具体事业发展中去。

(三)治理效能：供给乡村治理方案

国家治理体系和治理能力本身具有辩证统一关系。制度体系是基础，但没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用，因此制度优势也要体现到治理绩效上来(33)马宏伟：《制度理论何以重要》，《人民日报》2019年12月6日，第9版。。社会主义协商民主是兼具价值与形式的实践活动，它以治理环节作为切入点，把民主要素和价值导入公共决策和公共治理的过程，由此实现实质民主与程序民主的有机结合和辩证统一，具有鲜明的人民民主特质(34)王浦劬：《中国协商治理的基本特点》，《求是》2013年第10期。。同样，农村社区协商制度的价值和优势，也理应现实地体现在农村基层民主的具体运行机制、党领导下的农村社区治理方式、多方利益主体参与渠道和基层群众权利实现保障等方面。就当下而言，它服务于乡村振兴和社会发展的需要，立足中国乡村实际，旨在实现多元治理主体在治理实践中的民主化、制度化、法制化和组织化，最终实现乡村社会的良好发展。因此，农村社区协商既要加强制度建设，还需强化制度执行能力，发挥制度的工具属性，激发制度的治理效能，为乡村治理体系和治理能力现代化发展提供切实可行的本土方法、平台和路径。

但要看到，虽然近年来村民自治能力在自治实践中获得极大提升，但自治弱化依旧是乡村社会面临的普遍问题。加之近年来村级组织的行政任务扩容、自治空间压缩、群众参与效能感低等问题，在一定程度上又束缚了基层协商能力的成长，以致协商制度落地难、无法有效开展，农村社区协商陷入能力与发展的悖论。结合各地实验情况，有些农村社区协商因为缺乏相关者参与的利益基础，导致制度寻求不足，出现制度“搁置”；有些农村社区协商因为复杂的治理制度在学习和传递过程中效率递减(35)贺雪峰：《论村级治理中的复杂制度》。，出现制度“悬浮”；还有些农村社区协商因为不能有效引导群众发表意见、消解分歧、聚合价值，极大地增加了循环协商成本，甚至形成影响干群关系的一种累积性伤害，以致于对基层干部的治理能力和治理成本构成极大的考验。因此，要确保农村社区协商制度实践取得真效，就必须突出问题导向，让农村社区协商能够成为巩固基层党组织核心地位、保障群众权益、维护乡村社会和谐稳定的重要治理抓手，为乡村治理现代化发展提供现实性治理方案。

四、农村社区协商的制度延展

基层群众自治实践并非始终处于同步发展状态，它经历着从低质量、低水平的自治，到扩大基层群众自治的范围，不断提升自治质量的发展过程，并为基于基层群众自治制度而生长起来的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督提供了共同的制度基础。农村社区协商是农村基层群众自治的有效实现形式，以健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制为目标，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，保障人民群众享有更多更切实的民主权利。脱离充满活力的基层群众自治，农村社区协商便是“空中楼阁”；离开基层群众自治制度支撑的农村社区协商，更是难以保障群众参与协商的制度化。新时代乡村振兴背景下，农村社区协商作为一种民主治理机制，必须将多个民主自治环节纳入程序、机制的建设当中，注重个体性与整体性的辩证统一式发展，将系列环节或要素联结耦合于一体，从而实现乡村治理的制度性整合，确保形成“有序参与—有效治理”的良好局面。

(一)资源链接：增强农村社区协商活力

实践表明，农村社区协商是基层群众自治的生长点，但农村社区协商的发展不仅取决于其自身创新，既有的自治制度环境同样重要。因为，再完善的制度机制倘若没有村庄公共性存在，不能调动群众参与的积极性，农村社区协商依旧会面临“形式化”、“空转”等问题。因此当下农村社区协商实践应转变单一的创新范式，从独立的制度机制和实践形式创新中跳脱出来，充分激活乡村治理的本土与传统文化资源，实现与基层群众自治制度等乡村政治制度的衔接和互动，提升农村社区协商机制的整体性、协调性和系统性。近年来，伴随着国家对农村惠民政策投放力度的加大，在农村社区协商的推进过程中，要理清基层政府、村党组织、社区社会组织、群众性自治组织的关系。政府在大力下沉公共资源的同时，要切实行政放权，加强政社互动，增强农民群众参与的效能感、获得感。要尽量避免盲目的、无路径设计、无群众参与的资源下放，以及将服务群众的惠民工程转变为农村社区的行政性任务，否则不仅会阻塞和浪费资源，还会挤压基层自治空间。农村社区协商治理的有效发展离不开基层群众自治活力的增强，而增强自治活力的路径之一就是赋予农村社区更多公共资源，塑造农村社区的公共性，进一步拓展其自我发展空间。

(二)平台拓展：增加农村社区协商弹性

农村社区协商不是以传统村集体组织为基础的封闭型协商，但也绝不是要在改革的名义下完全抛开现有的制度体系搞“形式创新”。它是在现有的基层群众自治制度体系内所作的制度创新，既要保障现有村民自治制度的权威性，也要实现农村社区协商的权威性。伴随着中国农业现代化进程加快，乡村社会的脱域性、复杂性日益凸显，公共空间和社会关系正在发生变化，村民自治也正处在由“村庄集体化治理”向社区治理的过渡发展过程中，多种共同体属性的叠加使得农村社区协商面临着复杂的多层体系。由此，传统的以村庄集体组织为载体的治理方式所具有的封闭性和排外性，就必然使得农村社区协商在形式和参与人员结构上存在着单一化和代表性不足等问题。但乡村振兴背景下农村利益主体更加多元化，农村社区作为新时期农村社会服务管理的基本单元，要适应现时社会分化以及国家民主建设的要求，激发多元主体的活力、动力和潜力，构建民事民议、民事民办、民事民管的多层级基层协商格局。一般而言，不同的协商事项牵涉不同利益主体、涉及不同协商载体，农村社区协商需要根据事项的复杂程度，确定协商的具体平台载体及展开流程。既要激活存量的制度资源，在现有的制度体系内推进制度创新，依托村民(代表)会议制度落实好重大决策型协商，以及决策实施之中的多环节协商。同时对于跨区域、跨界别等牵涉其他单元属性的协商，农村社区也要发挥好桥梁纽带作用，积极与相关方沟通，能够主动搭建协商平台，拓宽协商范围和渠道，丰富协商内容和形式，把“抽象无形的制度”物化为“具体有形的场景”。进而言之，要以村民(代表)会议制度作为基础平台，纵向上加强多层级联动，横向上拓展多属性复合的协商空间，以增强农村社区协商的弹性，建成具有多维联通性和延展包容性的村民及其他利益相关者参与途径。

(三)机制共生：提升农村社区协商效能

有效的农村社区协商是一个良性循环的过程，并不是一个单独存在的环节。它作为一种民主治理机制，更是一种社区共治的机制。通过建构村民议事会、村民理事会、乡贤会、老年协会等协商性制度平台，吸纳农民、农村社会组织、乡贤、农民经济合作组织、驻村机构的参与(36)吴晓燕、赵普兵：《回归与重塑：乡村振兴中的乡贤参与》，《理论探讨》2019年第4期；刘传俊、姚科艳：《乡村振兴背景下乡贤文化的时代价值与建设路径》，《华中农业大学学报》(社会科学版)2019年第6期。，同时从协商主体、协商内容、协商程序、协商形式、协商反馈、协商监督等出发建立一系列的制度性规范，可突破既有农村社区共治的主体局限，能够保证农村社区共治的质量和水平。具体而言，完善农村社区协商议题筛选机制(包括议题征集、提出、确定等基础内容)、协商人员参与机制(包括人员产生、确定等基础内容)、协商运行机制(包括协商的形式、技术等基础内容)，并将完整的农村社区协商程序过程嵌入基层群众自治整体环节和乡村治理的制度体系。同时，注重完善农村社区民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的相应配套机制。如在民主选举过程中，完善“选举联络员”机制，加强乡镇派驻人员与村“两委”、村民代表的前期沟通和商议，共同制定选举方案；在民主管理过程中，将农村社区协商平台与常态化管理平台有效对接，确保能够对农村社区日常公共事项进行梳理，制定合法、可议、动态的议事清单，并能够自觉启动相应协商程序；在民主决策之前及决策实施之中，融入协商环节，充分征集群众意见、疏通民意、消解分歧、凝聚共识；完善民主监督结果公示机制、执行监督机制等，避免农村社区协商陷入“不提不议”和“议而不决、决而不行”的发展困境。

(四)规则融合：强化农村社区协商认同

社区协商的顺畅运行需要精细化的程序机制设计。我国的协商治理是党和政府主导下的公民有序参与机制，遵循着特定的规范和规则，形成了一元多样的混合治理模式(37)王浦劬：《中国协商治理的基本特点》。。协商规则是协商行动的依据，规则认同是协商认同的前提条件。协商过程不仅需要遵循刚性和准刚性规范，而且需要遵循具有相对弹性的社会规范和能使协商参与者达成共识和合约的软法规则。农村社区协商的理念、机制和制度只有嵌入到乡村治理的制度之中，融入到乡村治理的体制机制和社会结构，才能切实焕发出持续的生命力(38)张锋：《乡村振兴背景下农村社区协商治理机制研究》。。它的民主价值不仅应得到实现，而且要以群众看得见的方式实现。在广大农村社区，村规民约具有本土、精简、通俗、知晓广泛等特点，村民自治章程是村民会议结合本村的实际情况制定通过的实行村民自治的综合性规范，是村民自治中层次最高、结构最完整的一种村规民约。因此，可以以村规民约和村民自治章程为载体将农村社区协商的相应规则与本土自治规则有效融合。同时，农村社区协商的实践过程复杂，环节众多，需要高度重视协商程序设计和协商操作规范，在“程序正义”中体现群众在协商中的主体地位。在这一过程中，地方要尽量避免自上而下提供千篇一律的村规“模板”，要真正地指导和引导群众主动参与讨论和制定符合法律规范且因地制宜的村规民约、村民自治章程，通过充分发挥村规民约、村民自治章程等的土本规则优势，建构制度与乡规民约的善治体系，强化广大干部群众对农村社区协商规则和程序的认同(39)张爱军、张媛：《迈向善治：制度与乡规民约的契合逻辑与建构理路》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)2019年第5期。。

五、结语

坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，最终实现广大群众的根本利益是中国共产党领导乡村治理一以贯之的核心立足点。新时代乡村治理体系是乡村振兴战略的重要内容。没有乡村的有效治理，就没有乡村的全面振兴，更无法实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。农村社区协商是新时期基层群众自治进入有效治理通道之后的适应性探索和延展性发展，根本落脚点依然是广大群众民主权利的保障和根本利益的实现。基于此，以民主和治理两个维度建立参照系定位农村社区协商，农村社区协商的有效开展既需要增量制度创新，也需要甚至更需要盘活用好存量制度，秉持基层群众自治这一基本制度和新时代乡村社会共建共治共享的治理导向，坚持在党的领导下进一步助力基层民主构建形成完整的制度程序和参与实践，推进乡村治理体系和治理能力现代化，为实现乡村振兴注入制度动能和提升治理效能。