新冠肺炎疫情对制定“十四五”规划及其目标设置的影响

文/杨斌 胡贝贝 赵祚翔（中国科学院科技战略咨询研究院）

五年规划是中国经济社会发展的指南，是引导各项具体经济、社会政策的纲领。“十四五”规划将勾勒出中国在新冠肺炎疫情过后的复苏愿景，并规划出中国作为一个现代化大国未来五年发展的蓝图。新冠肺炎疫情导致“十四五”时期中国经济社会发展面临的国际国内形势和基本条件发生改变，“十四五”规划编制和目标设定都需要基于新情况、新问题进行适度调整。

一、新冠肺炎疫情对“十四五”经济社会发展影响的判断

（ 一） 疫 情 不 改 变 我 国“十四五”的历史方位

“十四五”时期是全面建设社会主义现代化强国的开局起步期。党的十八大以来，经过全方位的建设发展，我国经济社会面貌发生重大变化，各方面都展现出了积极的发展态势，中国特色社会主义建设进入新时代。在中国特色社会主义建设新时代这个历史方位下，“十四五”时期正处在实现“第二个百年”奋斗目标开局阶段的关键历史节点。尽管新冠肺炎疫情影响正常生产、生活的开展，对我国经济构成重大冲击和挑战，但不能改变我们处于中国特色社会主义建设新时代的历史方位，因而，新时代的基本发展命题依然成立。

（二）疫情加速推动业已发生的百年未有之大变局

习近平总书记反复阐述“世界正面临百年未有之大变局”，尤其强调要针对这个“大变局”，着力防范化解重大风险，注重化危为机。新冠肺炎疫情已超出了重大突发公共卫生事件的范畴，正在对全球经济、政治、社会生活等带来重大冲击，深刻影响世界格局，保护主义、单边主义上升，国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻调整，加剧了我国发展环境的复杂性和不确定性。因此，我们应站在世界正面临百年未有之大变局的认识高度，“总结经验、吸取教训”，积极谋划“十四五”规划。

（三）疫情作为分水岭考验我国产业安全

疫情将在一定程度上瓦解当前的全球产业链分工模式，加速从“廉价众选”供应关系向“精选稳定”的供应关系方向转型。各主要国家或经济体会普遍加大对科技创新创业交流合作的管控和封锁，包括加大对高端智力和知识资源、产业进入门槛和管道、资本融资和市场拓展等的管控。经济体内部产业“联结性”和外部配套支撑条件的减损，都会严重威胁我国产业安全。此外，疫情对需求、供给、资金链以及供应链等的多重“夹击”，都由企业微观主体承压，部分企业面临倒闭风险，以中小微企业为甚。

（四）疫情倒逼我国经济数字化转型

疫情将结束或受控于有效疫苗的产生，其对中国经济的影响是外生的、暂时的和阶段性的。我国拥有最完整、规模最大的工业供应体系，能保证经济在外界不可控因素冲击下仍具有巨大的韧性。我国具有规模广阔、需求多样的国内消费市场，中等收入人群崛起带来的消费升级会成为“十四五”时期经济增长的巨大潜力。此外，疫情促使线上交互模式进一步普遍化，引致数字产业和数字经济加速发展。疫情正在从非常规的角度倒逼我国产业转型升级。

（五）疫情考验中国特色社会主义制度体系

中国抗疫的成功体现了中国特色社会主义制度承载的“人民至上”的价值优势、党的集中统一领导的政治优势、全国一盘棋的合力优势和全面依法治国的法治优势，反观资本主义与自由主义对生命的漠视，进一步凸显了构建人类命运共同体的重要性、紧迫性和世界意义。因此，中国特色社会主义制度和国家治理体系是“十四五”时期中国发展的制度优势基础。

二、“十四五”规划制定需要做出的调整

（一）加强公共卫生预防控制体系建设

疫情严重冲击了我国业已建立的重大传染病预防体系，需要重新审视，提高重大公共卫生事件的响应协调能力。“十四五”时期，需要在中央层面成立新的重大公共卫生事件应对协调机制，以完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制；加强疾控中心系统的专业能力；加大公共卫生投入水平；加强卫生人才的培养；全面落实禁食野生动物法；做好相关专项规划。

（二）完善国家应急响应运行机制

“十四五”时期，应该在现有“一案三制”和国家应急管理部门的基础上，设立由中央和各级党政部门组成的应急管理委员会；系统梳理应急管理体制下单行法中应急响应职权不协调的法律冲突，从法治上保障应急响应能力现代化建设；强化应急响应中的公民权利保障；健全重大事件应急响应保障机制；发挥市场和社会的积极作用；完善信息公开与舆情回应机制。此外，强化联合应急预案和区域规划的协调与衔接，将联合应急预案纳入区域规划以及国土空间规划、城乡规划等具有空间性和区域性的规划。

（三）增强产业链联结控制能力建设

“十四五”时期，在深度垂直分工的高技术产业领域，全面梳理产业链上下游关键核心产品的对外依存度，加快部署创新链，开展关键核心技术集中攻关；培育具有全球竞争力的企业群体；加大应用场景培育力度；强化现代要素支撑，将数据作为关键新要素广泛引入生产过程；推动海外布局与国内产业协同互补，“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”，增强对全球资源的整合和掌控能力。

（四）促进多元政治生态圈发展

以多边方式全方位应对全球挑战，防止及化解政府间争端，不仅在公共卫生和健康、生态文明和环保、国家安全和反恐等领域开展全方位国际合作，而且在推动全球贸易投资自由化和便利化，加快推进我国法定数字货币研发和推广，扩大进口和对外投资，改善投资和营商环境等方面加强国际合作。

三、经济社会发展目标调整的思考

（一）实事求是，合理调低经济发展预期

“十二五”时期，我国平均GDP 增长率为7.88%，“十三五”前四年的G D P平均增长率为6.57%，2020 年以及“十四五”前两年我国经济层面的不稳定不确定因素增加，受疫情严重冲击和世界经济衰退影响，中国发展将面临前所未有的困难挑战，经济增速等指标可能会出现较大的波动。建议“十四五”时期增加预期目标的弹性，在原有经济增长预期目标基础上进一步下调预期或不设增长目标，着力营造相对宽松的目标压力环境。

（二）适度宽松，放松财政赤字管理目标

在疫情未有效控制情况下，经济社会发展始终面临需求抑制和失业率提升风险，需要采取适当宽松的财政政策，放松赤字目标，增加财政支出和减少税收，把帮扶中小微企业渡过难关作为宏观政策的重要内容，稳定经济社会发展。在疫情控制、经济恢复期，也需要通过减税刺激出口、扩大财政支出刺激投资或消费，发展新经济。

（三）激励创新，注重产业发展的质量目标

考虑到发达国家对我国科技创新发展的管控、封锁和打压的程度会进一步加深，我国必须着力依靠科技创新塑造竞争新优势，提升自主创新能力，破解“卡脖子”问题，实现从创新到创业，再到产业发展的成长机制，为新时期国民经济发展拓展新空间和注入新动能。由此，要在国家创新创业和产业发展目标设置上，提升质量要求，着重关注“从0 到1”的创新成果目标、创业企业质量目标，以及传统产业升级和新产业、新模式、新业态成长目标。

（四）精益求精，提高社会治理水平和目标

疫情爆发初期的整体应对暴露出我国在公共卫生管理体系建设、应急管理体系建设、基层组织建设等方面的不足。“十四五”时期，应进一步调高我国社会治理要求和目标，把加强社区建设、健全法治保障、坚持公众参与、依靠科技支撑作为提高社会治理能力的基本原则，提高数字化治理水平、应急事件响应速度和效果等发展目标，提高政府的精准化服务和精细管理水平。

（五）开放共赢，拓展“一带一路”国家合作目标

疫情带来了对国家或经济体内部“供应链”体系的自主性考验，逆全球化操作和寻求与我国“供应链”解钩的可能性会大大增加。“十四五”时期必须进一步强化以“一带一路”为重点的开放发展倡议，鉴于东盟首次成为中国最大的贸易伙伴,应该突出东盟在“一带一路”国家中作为国际组织的特殊性，列为未来推进经贸关系的重要方向。总体上，突出围绕“一带一路”的基础设施建设、创新合作、产业链协同、市场开发等重点目标开展合作。