内蒙古畜禽养殖污染基本特征、综合成因与治理途径

红 霞

(中央民族大学 经济学院，北京 100081)

畜禽养殖业既是农业面源污染的重大排放源，也是环境污染的重要来源[1-2]。第一次全国污染源普查数据显示，畜禽粪便所产生的化学需氧量、总氮、总磷的产生量分别占农业污染源产生量的96%、38%和65%[3]。大量未经科学利用的畜禽养殖废弃物不仅造成水体、土壤、大气污染，也危及牲畜和人体健康[4]。

畜禽养殖业是内蒙古的重要基础产业，也是优势特色产业。自建国以来，在市场引导和政府各项政策的大力支持下，内蒙古畜禽养殖业不断发展壮大，截止2018年，其总产值已经达到1294.31×108元，占农林牧渔业总产值的43.24%。随着畜禽养殖业的迅猛发展，内蒙古畜禽养殖污染问题日益凸显，已成为农村人居环境整治、畜禽养殖业绿色发展的重要阻碍因素。多项研究均指出，内蒙古畜禽养殖污染水平较高[5]，是中国畜禽粪尿高排放量地区之一[6]，畜禽粪便量已经超出耕地的消纳量[7]，对水体造成的污染也接近生活污染水平[8]。因此，对环境造成的综合影响已不容忽视。本文利用《内蒙古统计年鉴》[9]《中国畜牧兽医年鉴》[10]等统计数据，在借鉴相关研究成果的基础上，总结内蒙古畜禽养殖污染的基本特征，分析其影响因素，提出针对性的治理思路，以期为实现畜禽养殖业可持续发展和全面落实乡村振兴战略提供理论支撑。

1 内蒙古畜禽养殖业现状与污染特征

1.1 内蒙古畜禽养殖业发展现状

内蒙古畜禽养殖业综合生产能力稳步提升。2012-2018年间，牲畜存栏量从6870.8×104头(只)增加到7277.9×104头(只)；主要畜产品生产有效保障了居民需求，牛肉产量从51.2×104t增加到61.4×104t，羊肉产量从88.7×104t增加到106.3×104t，禽蛋产量从54.5×104t增加到55.2×104t，猪肉产量从73.9×104t下降到71.8×104t，牛奶产量从910.2×104t下降到565.6×104t。畜禽养殖业已经成为农业经济的重要支柱产业，畜牧业产值从1088.97×108元增加到1294.31×108元，占农林牧渔业总产值的比重始终稳定在40%以上(图1)。

内蒙古畜禽养殖规模化程度不断提高。2012-2018年间，内蒙古畜禽综合规模化率从55.75%上升到69.1%。畜禽养殖业生产区域布局初步形成：肉牛及生猪养殖主要集中在通辽市和赤峰市；肉羊养殖主要集中在巴彦淖尔市和锡林郭勒盟；奶牛养殖主要集中在呼和浩特市。

1.2 内蒙古畜禽养殖污染的基本特征

1.2.1 畜禽养殖污染排放量持续增长，局部地区养殖污染严重 内蒙古畜禽养殖业的快速发展带来了畜禽粪尿排放量的大幅度增加，对环境造成的威胁也呈现出持续增长态势。本文参照李飞和董锁成[11]、李文欢和王桂霞[12]等的方法估算了内蒙古畜禽粪尿排放量。结果显示：2012-2017年间，畜禽粪尿排放量从13362.01×104t增加到14200.74×104t，总增838.73×104t。从地区层面来看，内蒙古各盟市之间畜禽粪尿排放量存在较大差异，局部地区养殖污染严重。如图2所示，2018年畜禽粪尿排放量最多的地区为通辽市，达到2827.56×104t；其次是赤峰市，为2500.04×104t；而粪尿排放量最少的地区是乌海市，只有47.45×104t。

1.2.2 中规模养殖场是畜禽养殖污染的主要排放源 当前业界、学界对畜禽养殖规模划分标准不一，本文将中等规模养殖场设定为：10≤肉牛、奶牛<100；50≤生猪<500；100≤羊<500；2000≤肉鸡、蛋鸡<10000。内蒙古小规模养殖场虽然数量多，但一般都有足够的耕地来消纳畜禽粪污，故养殖污染并不严重；而大规模养殖场数量较少，到2017年，肉牛、奶牛、生猪以及肉鸡大规模养殖场数量分别为2 183、1 959、1 896、58。大规模养殖场是国家畜禽环境污染治理的主要监管主体，随着规模化养殖场污染排放标准、管理政策的陆续出台以及沼气处理等技术的研发推广和国家财政投入的加大，大规模养殖场产生的养殖废弃物在一定程度上得到了科学管理。相对来说，内蒙古中等规模畜禽养殖场数量较多，分布范围广，场址选择随意，既没有足够的配套耕地，也不在相关政策框架内。到2017年，内蒙古中等规模肉牛、奶牛、生猪、羊、蛋鸡、肉鸡养殖场数量分别达到50 415、13 515、35 343、125 772、2 368和4 167。受畜产品保质期和运输成本限制，内蒙古中等规模养殖场一般分布在距离城镇100 km以内[13]。中等规模畜禽养殖户专业化程度较高，没有足够的配套耕地消纳其产生的畜禽粪污，种养分离现象突出，导致畜禽粪污还田比例较低，同时高昂的粪污处理设施、劳动力成本和粪污运输成本，使中规模养殖场更倾向于选择将畜禽粪污随意堆放、直接废弃。实证研究表明，中等规模养殖场污染物排放量显著高于小规模和大规模养殖场[14]。因此，从畜禽养殖污染排放量来看，中规模养殖场已成为畜禽养殖污染的主要排放源。

1.2.3 畜禽养殖废弃物资源化利用程度较低 养殖户畜禽粪污处理方式有直接废弃、还田、出售、生产沼气、制造有机肥等5种，其中还田、出售、生产沼气、制造有机肥属于养殖废弃物资源化利用。内蒙古中小规模养殖户主要选择直接废弃或还田的处理方式，大规模养殖户主要选择生产沼气、有机肥的处理方式。从内蒙古畜禽粪污处理的实际情况来看，还田利用仍是主要处理方式。据刘晓永等[15]估算，粪尿还田率为68.43%。但近年来，囿于种养分离、养殖规模扩大、劳动力成本上升等因素，粪污还田比例呈现下降趋势[16]。同时，虽然内蒙古大规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到87.21%，但普遍存在使用率较低的问题。调查显示，由于政府补贴较少、粪污处理所产生的利润难以抵消设备运营成本以及高昂的后期维护费用，导致沼气、生产有机肥等设备的使用率甚至低于30%[17]，且一些大规模养殖场产生的沼气直接焚烧排入大气[18]，并没有实现资源化利用。由此可见，内蒙古畜禽养殖废弃物实际资源化利用率比学者估算值还要偏低。

2 内蒙古畜禽养殖污染的成因分析

2.1 种养结合不紧密，粪污资源供求失衡

内蒙古农牧配套、种养结合的养殖传统逐渐被割裂。随着畜禽养殖从传统分散饲养向专业化、规模化发展，种养主体从规模和空间布局上逐渐分离，多数规模养殖户没有足够的配套耕地，无法实现种养结合，致使畜禽养殖污染更加严重。从空间布局来看，在养殖用地、交通便利度等约束下，大多规模化畜禽养殖场集中在城镇周边或主干道附近，空间距离加剧了种养分离。同时，种植户出于成本考虑，更愿意用化肥替代有机肥，再加上种植业粪肥需求与养殖业粪污产生的季节差异，导致供需交易时间错位，供求失衡。此外，内蒙古畜禽养殖废弃物第三方治理企业数量少、规模小、服务能力不足，规模养殖户与周边种植户、有机肥企业等主体之间存在信息不对称，交易方式多为口头约定、随机赠与，使得畜禽粪污资源化利用纵向合作关系松散且不稳定，导致供求缺乏有效衔接。

2.2 相关政策法规不健全，缺乏可操作性

自2001年始，中国高度重视畜禽养殖污染问题，先后出台了一系列法律法规和政策措施，为畜禽养殖污染防治提供了政策支撑和路径指引。但近年来随着畜禽养殖污染的日趋严峻，对现有的政策法规带来越来越多的挑战。在目标主体上，已有政策法规主要针对规模化养殖场和养殖小区，对规模以下养殖场并未做出相应的污染防治要求；在政策手段上，已有政策主要以命令型政策为主，经济激励型政策相对不足，并且禁牧、禁限养政策执行过严，激励措施落实不到位，鼓励和引导作用没有充分体现；在政策内容上，已有政策多为原则性规定，畜禽养殖废弃物资源化利用的财税、金融、土地等配套政策不健全，缺乏详细的实施细则，操作性不强。特别需要指出的是，内蒙古尚未根据地区养殖污染特征，制定地方性法规、排污标准和管理方法，严重影响了畜禽养殖污染防治工作的效果。

2.3 养殖户对环境污染的认知程度较低，参与治理意愿偏低

多数养殖户对于畜禽养殖废弃物对环境、人体健康的危害认知水平依然停留在浅表层次，对污染防治法律法规、环境保护政策不够了解，参与治理意愿偏低。从理论上看，生态环境是典型的公共物品，养殖户畜禽养殖污染的排放会带来负外部性，污染防治则会产生正外部性，但也会给养殖户带来额外的支出而造成“利益损失”。畜禽养殖污染处理设施建设运营资金投入较大，国家对畜禽养殖污染防治方面的资金投入较少，专项投入更低，主要建设资金依然由养殖户自己承担。然而近年来在价格和成本双重挤压下，畜禽养殖业经济效益日趋低下，养殖户作为个体经营者，对生态环境效能缺乏了解，对多元化的生态经济发展也较为短视，从而放大了个人短期利益的负面效应，不愿意采取科学有效的防治措施。

3 内蒙古畜禽养殖污染的治理途径

3.1 推行种养结合，实现养殖废弃物资源化利用

种养结合循环发展是畜禽养殖废弃物资源化利用和破解农业面源污染的最优途径[19-20]，不仅有助于提高农田土壤肥力，还能降低生产成本、提高经济效益。内蒙古应加快推进种养结合，实现养殖废弃物资源化利用。一是加强政策引导，鼓励有条件有意愿的养殖户开展种养一体化经营，一方面借助家庭农场政策，引导中规模养殖场向家庭农场转变[13]；另一方面积极引导农地经营权向畜禽养殖户流转，通过增加养殖户种植面积，增加粪污还田比例。二是优化养殖废弃物资源化利用补贴结构，扩大有机肥补贴范围，适当提高补贴额度，引导种植户使用有机肥。三是积极培育发展第三方治理企业，特别是在通辽市、赤峰市等畜禽养殖场比较集中的地区，积极培育发展有机肥企业、污染治理企业等第三方治理企业，鼓励养殖户支付一定的费用，通过专业化生产、市场化运作，打通畜禽养殖废弃物资源化利用的“最后一公里”。四是创建畜禽粪肥交易平台，通过建立交易平台，克服交易的随机性和无组织性，提高供需双方获取信息的效率。

3.2 健全相关政策法规，推动政策合理落地

健全与畜禽养殖污染治理相关的配套政策，从制度上规范和约束养殖户畜禽粪污处理方式的选择，全面提升畜禽养殖污染防治水平。一是适当拓宽规模养殖场范围，将规模以下养殖场纳入到政策体系内。二是适当调整命令型政策，完善经济激励型政策。建议适当缩短禁牧时间，纠正部分地区执行过度的禁限养政策，扩大经济激励型政策的覆盖面，逐步建立市场化运作机制，引导养殖污染防治主体增强废弃物资源化利用率，提高污染防治水平。三是尽快制定完善畜禽养殖污染治理的配套政策，细化实施细则，增强落地力度。四是在遵循国家相关政策法规的前提下，认真分析地方养殖污染特征，根据经济类型(农区、半农半牧区、牧区)、养殖户规模和资源化利用方式制定契合地方实际的污染防治政策和监管标准，提高畜禽养殖污染防治能力。

3.3 加大宣传教育和技术培训力度，增强养殖户污染防治意愿

养殖户不仅是养殖废弃物的直接排放者，同时也是污染防治的直接实施者和受益者；养殖户污染防治意愿不仅影响环境治理政策的落实，也影响资源化利用途径的选择。增强养殖户污染防治意愿需要综合施策。一是加大对环境保护政策和畜禽养植污染危害的宣传力度，提升养殖户认知水平。综合利用农村“小喇叭”、健康知识讲座、微信公众号、短视频等多种媒介，积极宣传畜禽养殖污染的危害，提高养殖户健康意识，使养殖户切实认识到畜禽养殖污染治理的必要性和迫切性。二是积极开展畜禽养殖污染防治技术培训，增加培训次数和范围，提高培训内容的实用性和针对性，增加清洁生产技术推广人员配置和经费投入，帮助养殖户将畜禽养殖污染认知转化为实践行为。三是建立健全生态补偿机制。生态环境是准公共物品，如果环境治理单纯依赖市场机制来调节会导致有效供给不足和市场失灵，这就需要政府通过对私人成本进行补贴来促使外部性内部化。政府应根据养殖户的规模和资源化利用方式，建立长效、多元、稳定的生态补偿机制，对安装环保设备、采用科学有效的污染防治技术的养殖户进行补贴，进而提高养殖户参与治理意愿。