关于城乡建设用地“增减挂钩”的探讨

贾秉亮

（云南省普洱市路安服务有限公司，云南 普洱 065000）

一、增减挂钩的概念和内涵

增减挂钩是指按照国家的土地整体利用规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地合理布局的目的。增减挂钩应该符合国家整体的规划，同时新建的面积不能大于复垦耕地的面积，在土地问题上绝不占用过多的耕地面积。增减挂钩的目的是为了实现土地资源的合理利用，统筹城乡经济协调发展。

二、增减挂钩政策的意义

（一）进一步提高城市化进程的质量

我国的城镇化进程虽然不断的加深，但是质量有待于进一步的提高，很多在城镇打工或者经商农村人群已经留居到城市，但是农村还存在闲置的房屋，这样不仅会造成土地资源的浪费，同时还会增加城镇化进程的压力，导致城镇建设用地紧张，房价上升，一定程度上限制了城镇化进程的规模和质量，而通过增减挂钩可以实现城镇和农村土地的综合利用，既解决了城镇建设用地需求，同时保证了农村耕地的面积，从而促进城镇化进程的质量。

（二）推进社会主义新农村建设步伐

由于我国农村住房一般都面积比较大，同时农村数量比较多，在发展过程中缺少一定的规划，因此比较散乱，特别是随着我国人口不断增多，土地资源越来越紧张，通过增减挂钩引导农村不断向规范化和集中化方向发展，这样不仅促进农村基础设施的完善，同时便于集中管理，从而促进社会主义新农村建设的步伐。

（三）提高土地资源的利用效率

我国人口政策的不断调整，人口处于上升的趋势，因此土地资源越来越紧张，既要保证基本的耕地数量，加强粮食生产安全，同时又要根据经济发展的实际需要，不断调整用地结构，从而解决社会中的各项建设用地，而通过增减挂钩政策对于原有的土地结构做出调整，促进农村地区向集中化方向发展，从而减少不必要的土地资源占用，同时一定程度上增加了耕地和建设用地的面积，从而促进我国土地结构的不断优化和调整，实现土地资源的合理利用。

三、城乡建设用地增减挂钩中存在的问题分析

（一）增减挂钩政策偏离了最初的方向

增减挂钩政策的目的就是增加城市建设用地，同时保证耕地面积的数量，从而促进土地结构的优化利用，但是在具体的推行过程中土地增减挂钩政策损害了农民的基本利益，很多地方政府为了突出地方业绩，将增减挂钩的试点范围进行扩大，强制拆除农村的某些建设用地，迫使农民住上了统一规划的小区，这违背了农民的意愿，同时也会造成社会资源的大量浪费，很多有价值的建筑和或者文化遗迹被破坏，同时很多的地方政府在增减挂钩政策的推行中违背了基本的原则，或者投机取巧，趁机选取获取利益，在增减挂钩政策实施过程当中忽视了土地质量的差别，导致较多的良好耕地被用来增加城镇建设用地，而复垦的耕地面积质量却比较落后，因此最终损害了农民群众的利益。

（二）推行增减挂钩资资金短缺

推行增减挂钩政策需要大量的资金投入，农民在复垦耕地的过程中需要进行搬迁工作，而政府应该保证农民搬迁过程中的安置费和拆迁费，并且尽可能满足农民的实际需求，因此需要大量的资金投入，若是资金投入不到位就会影响原来制定的搬迁计划，从而导致新的建设项目无法正常进行，同时新的建设用地投入使用后需要增加相应的配套设施的建设，同时又需要投入大量的资金，因此在推行增减挂钩政策过程当中政府容易出现资金不足的情况，因此在增减挂钩的政策过程当中应该合理筹措资金。

（三）注重数量没有注重质量

在推行增减挂钩政策的过程中，很多政策只是在数量上追求建设用地与复垦耕地的面积具有一致性，忽略了质量上的差异，从而导致大量的复垦耕地面积用于生产时产量较低，而建设用地占用的耕地面积则质量较高，虽然数量上一定程度上达到了平衡，但是质量差距较大，从而降低了我国用于农业生产的耕地面积质量，进一步损害了农民阶层的利益。

（四）缺少相关的法律制度

由于农村的宅基地制度时间较为长久，同时农民都把房产当成一件大事，因此在法律层面没有办法对于宅基地做出较为完善的规定，同时增减挂钩政策牵扯到多方面的内容，比较复杂，因此很多的问题都在逐步显露当中，虽然其出发点是为了合理配置土地资源，由于其实行时间较短，同时实行过程中也是在不断地摸索，因此受到了较多的质疑，因此在推行增加挂钩政策的过程当中应该进一步促进我国立法制度的完善，从法律层面保护弱势群体的利益，从而更好地促进增减挂钩措施发挥相应的作用。

四、进一步完善城乡建设用地增减挂钩政策的措施

（一）加强对于农民权益的保护

由于增减挂钩政策在具体推行过程中过于追业绩，因此很大程度上损害了农民群众的利益，因此在推行城乡建设用地增减挂钩政策的过程中应该充分尊重人民群众的意见，将政策客观的传达给农民群众，坚持原则，不能出现强拆乱拆的行为，同时应该加强对于新建居住区域的设计，根据当地人民群众的生活习惯，风俗同时结合农民群众的具体要求设计出比较符合农民要求的建筑。应该注重对于农村文化建筑的维护，促进文明性和文化性的统一，防止传统优秀文化的流失。农村的复垦土地首先应该以农村的发展规划为主，可以优先用于改善农村的基础设施建设，然后考虑城镇化进程过程中的建设用地，从而促进城乡经济协调统一发展。同时在加强农村地区的基础设施建设过程中应该注重不同地区具体条件的差异，推动农业生产向规模化和现代化方向的发展，特别是现在正处于深化全面建设小康社会的重要时期，农村经济的发展状况直接制约国民经济的发展水平，因在推行增减挂钩政策的过程中应该从出发点进行分析，从而在推行过程中自觉站在农民群众的角度分析问题，并且充分尊重人民群众的合法利益，统筹城乡经济协调发展。

（二）合理投入资金，确保资金充足到位

由于增减挂钩政策的推行过程中需要较多的资金来加强保障，因此应该合理投入资金，确保资金到位，从而推动工作的实施，一般增减挂钩政策的推行主要依靠政府的资金投入，但是由于政府资金有限，并不能够为增减挂钩政策的推行提供充足的资金保障，因此政府需要进行进一步的融资，应该充分发挥企业的作用，调动企业的积极性，并且在财政税收或者发展政策方面给予一定的补偿，从而增加资金来源。注重多元化的投资，调动增减挂钩政策中各个主体的作用，充分发挥个人、社区和政府的作用，拓宽资金来源途径，同时政府还应该加强与金融机构的联系，以增减挂钩中的某些复垦耕地项目的经营权作为抵押，从而进一步扩大资金来源，保障增减挂钩政策推行过程中的资金投入。

（三）重视增减挂钩政策的土地质量评估工作

由于我国耕地资源较为紧张，因此在推行增减挂钩政策的过程中应该注重对于复垦耕地与建设用地土地质量的评估，既要促进数量的均衡，同时也要注重质量上的均衡，同时应该制定合理的措施来促进耕地质量的进一步改善，提高生产力，同时应该根据实际情况预留建设用地，从而推动增减挂钩政策的进一步实施。

（四）加强法律层面的保护

应该进一步完善相关的法律法规，根据增减挂钩中的矛盾集中点和突出点，完善法律法规，从而推动增减挂钩政策的实施，合理区分耕地和建设用地，并且进行登记，办理相关的手续，利用法律的平等公平性来保障增减挂钩政策的有效实施。

五、结束语

实施土地增减挂钩政策有助于合理利用土地资源，加强城乡经济的统筹发展，进一步推动新农村的建设，但是在推行土地增减挂钩政策的过程中存在较多的问题，忽视了农民的利益和需求，政府资金不足，增加的耕地数量与规划建设用地的土地质量差别较大，同时缺少法律层面的保障，因此应该制定措施对于这些问题进行进一步的完善，从而充分发挥增减挂钩政策的作用，加强其实践性。