论我国绿色信贷法律制度的完善

文/谢芳琳，中国人民银行海口中心支行

近年来，虽然我国政府加强了环境保护方面的工作，环境污染问题得到了较大的改善，但总体上我国的环境问题仍然不容乐观，所以还需要不断探索保护环境的手段。大多数企业在生产过程中不重视环境保护是因为保护环境并不能为它们短时间内带来经济利益，而破坏环境也不会让它们失去很多的经济利益，当违法成本过低，它们自然就会选择违法。因此，运用经济手段来制约企业破坏环境的行为，转变其发展理念，不失为一个好的方法。而绿色信贷的出现正逢其时，通过这样的金融手段，可以很好地调节银行信贷资金供给，从而实现资金的绿色配置，达到保护环境的目的。

1 绿色信贷法律制度的内涵

对于绿色信贷，学界并没有一个统一的定义，国内学者对其的定义各有不同。有学者认为绿色信贷是指商业银行在信贷的发放过程中应当体现绿色环保的理念，即商业银行应当优先支持资源节约型、环境友好型的企业或组织的信贷需求。也有学者认为绿色信贷是指在低碳经济时代背景下，商业银行在金融资源配置和金融经营决策过程中，注重资源消耗和环境保护，追求生态效益，促进生态建设和经济可持续协调发展的一种融资形式。

据此，笔者认为对“绿色信贷”可以从以下两个方面进行理解：一是对于政策限制或者是淘汰类的行业，尤其是“两高一剩”的行业，商业银行应当限制放贷，甚至是停止贷款并催缴已发生的贷款；二是对于绿色产业，商业银行应当给予贷款倾斜，促进这些行业的发展。因此，可将“绿色信贷”定义为“通过商业银行的信贷行为引导贷款资金的流向，对环境友好型产业给予信贷支持，对污染产业的贷款予以限制甚至停止发放贷款，从而达到保护环境的目的。”而绿色信贷法律制度则是保障绿色信贷政策能够有效实施的各项法律规范的总和。

2 我国绿色信贷制度存在的问题

2.1 绿色信贷法律制度依据不足

我国对绿色信贷的关注始于上世纪90年代，1995 年，中国人民银行发布了《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》，要求各级金融部门在信贷工作中落实国家环境保护政策，我国绿色信贷制度由此逐步确立。2007年，国家环保总局、中国人民银行、中国银监会共同发布了《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》，我国的绿色信贷制度由此正式启动。 此后，各部门陆续发布了多个政策文件，这些政策文件构成了我国绿色信贷制度的体系框架。而近些年以来，我国也相继出台了关于绿色信贷制度的国家和地方立法。但是总体而言，立法较为分散，不成体系。在国家层面，《节约能源法》第65条、《循环经济促进法》第45条、《土壤污染防治法》第72条、《微电网管理办法（征求意见稿）》第2 7条均是关于绿色信贷方面的立法，从中我们不难看出有关绿色信贷方面的立法多数是以单一的条款分散于法律及部门规章之中，这些条款多为原则性、倡导性立法，没有具体的实施程序。也就是说目前缺乏一套较为完善的，能够规范各方权利、义务和责任的绿色信贷法律制度，这极其容易导致绿色信贷缺乏有效的法律保障。在地方层面，多个省市通过条例、办法等形式对绿色信贷进行了制度上的规范。根据笔者目前收集到的资料，只有《山西省绿色信贷政策效果评价办法（试行）》、《河北省绿色信贷政策效果评价办法（试行）》、《泰州市绿色信贷信息共享管理办法》、《安徽省企业环境信用与绿色信贷衔接办法（试行）》 是专门针对绿色信贷出台的，而《吉林省大气污染防治条例》、《天津市水污染防治条例》、《浙江省资源综合利用促进条例》等虽然也涉及到绿色信贷，但是只见诸于个别条款中。即使有省市专门针对绿色信贷出台规定，但是地方立法的法律位阶较低，适用范围仅限于特定的行政区域。因此，关于绿色信贷制度的完整明确的顶层设计还未出台，法律依据明显不足。

2.2 绿色信贷配套制度不完善

目前，在绿色信贷方面并没有一个统一的评估标准，商业银行各自为政，都是根据自己的利益来制定相关的评估标准，这导致银行贷款门槛高低不一，有可能导致一些绿色信贷项目在不同的银行贷到的资金享受到的优惠政策存在差异，也有可能放宽绿色信贷的准入条件。因此，一个统一的评估标准的缺失从长远来看对绿色信贷的发展极为不利。另外，我国商业银行的环境风险管理体系尚有不足之处。借款企业的环境信息是银行开展绿色信贷授信审批的重要依据，但是由于各银行的水平有差异，尚存在着一些银行不能把控借款企业环境风险的情况，而这往往很容易导致审查流于形式，从而导致绿色信贷的目标就不能真正实现。

2.3 绿色信贷监督机制不健全

根据相关规定，环保部门、金融监管部门对于绿色信贷具有管理职权。但是，如果只依靠环保部门、中国人民银行、银保监会显然还不够，监管机制明显不健全。对绿色信贷的监督管理不能仅依靠政府部门，还需要每个公众的参与。只有在公众的监督之下，银行才能更自觉地落实绿色信贷政策，避免违规发放贷款给污染企业。但是根据银行向外披露的信息来看，有些银行并没有将绿色信贷发放的整个过程披露出来，所以导致公众难以发挥监督的作用。总体而言，公众监督在绿色信贷执行过程中发挥的作用不大。

3 完善我国绿色信贷法律制度的建议

3.1 明确绿色信贷法律制度的立法模式

我国的绿色信贷法律依据目前仍然分散于多个立法之中，这其中最大的原因是还没有真正确定绿色信贷法律制度的立法模式。对于绿色信贷法律制度的立法模式，学界观点不一，归纳起来，可以分别为独立型和融入型。独立型是指单独制定一部关于绿色信贷的法律，例如制定《绿色信贷法》。融入型是指通过对现有的法律进行修订，将绿色信贷的规定融入其中。笔者认为，目前采取融入型的立法模式较为合适，因为修订法律往往比出台一部法律更为快速，且能够节约更多的立法资源。因此，可以考虑修改《商业银行法》或《环境保护法》，将绿色信贷纳入其中，同时明确各方的权利、义务和责任，提高违法成本，确保绿色信贷的长远发展。

3.2 完善相关的绿色信贷配套制度

一般而言，在宏观上出台了绿色信贷的基本法律，也应注重在微观上围绕该基本法律建立相应的配套制度。因此，除了要尽快将绿色信贷纳入相关法律规范之中，还要围绕绿色信贷出台一系列的操作规则，从而加强绿色信贷制度的可操作性，使绿色信贷法律制度不再是空中楼阁。一方面，统一绿色信贷的评估体系，出台相关的指导目录，指导商业银行准确界定借款企业提供的环境信息，避免给污染严重的企业过高的贷款资金或享受较为优惠的政策。另一方面，制定银行风险管理指南，指导银行对内部环境风险管理系统进行完善，从而提高对项目环境风险的识别能力。该指南主要包括专门的组织机构、科学的管理指标和可持续的人才供应三个方面的内容。

3.3 加强绿色信贷监督机制

监督机制有利于推动绿色信贷的有效实施，所以如何构建一个有效的监督机制是当前亟待解决的问题。除了相关部门要尽到监管职责之外，也要努力保障公众的监督权。随着社会的发展，公众的环保意识愈发强烈，所以要想促进绿色信贷的有效实施，公众监督是不可忽视的一环。信息披露是公众行使监督权的前提，因此相关部门，例如中国人民银行、银保监会、环保部门等要建立联动机制，构建一个信息共享平台，及时向社会公众披露与绿色信贷有关的，尤其是各银行执行绿色信贷情况的信息。通过这些信息，公众则可以更好地发挥监督的作用，从而建立起一个从监管部门到公众的有效的监督机制，对绿色信贷的实施进行有效的监督。