近代中国公司监察人制度思想研究

喻 梅

一、引言

监察人是近代中国股份公司根据相关法律设立的公司内部监察机关，主要对董事会提交的相关财务报表进行审查。实施这项制度的目的主要是防范企业会计违规舞弊行为，保障提升公司的经营业绩，因此是现代公司治理结构中极其重要的组成部分。这项制度现仍在日本、大陆及台湾地区的企业中施行，只是在日本和台湾地区该制度被称为监察人制度，而在大陆被称为监事会制度。20世纪末开始，中国证券市场上大量上市公司在编制财务报表时弄虚作假并陆续爆发了多起企业财务舞弊案，严重损害了投资者的利益以及投资信心。多数学者认为造成上述情况的主要原因是我国上市公司中的监事会职能虚化，根本起不到制度设计初衷（王世权、刘金岩，2007；孙学亮、于胜梅，2002）。因此学者们援引日本或台湾地区的监察人制度与大陆的监事会制度进行比较研究（张鸿，2001；董晓平、齐殿伟，2001；王一端、佟魁杰，2004；钱弘道、段海风，2013等），以期“他山之石，可以攻玉”。但北洋政府时期就已在华商经营的股份有限公司中施行的监察人制度相关文献尚未展开深入研究。高新伟（2006）和李玉（2008）都仅从法学角度进行了探索，其中李玉（2008）利用档案和报章等相关资料梳理了民国时期学者对监察人制度的评议及其修改建议。而高新伟（2006）则分析指出该制度在近代中国公司中施行不畅的原因在于监察人执业能力有欠缺、制度设计不合理以及股权结构过于集中三个方面。两位作者并未区分评论者的职业背景，因此尚未注意到各种观点存在的差异，同时也并未注意到民国时期监察人制度与当前我国监事会制度之间存在制度连续性。魏文享（2007）和杜艳娜（2008）则分析了近代中国注册会计师如何通过积极评议公司法中的监察人条例以扩大其职场空间。但是从该角度展开研究会使人误认为注册会计师完全由其职业利益驱使发表评论和政策建议。究竟近代中国注册会计师的监察人制度思想是过多的由职业利益驱动还是秉承着公正客观第三方的评论？鉴于此，本文在上述研究的基础上，从经济思想史角度梳理和评价不同职业背景的评论人对近代公司监察人制度的异议，从而评估注册会计师提出的修改建议多大程度带有职业利益倾向以及这些建议在政府修订公司法中起到的作用及其对当前的启示。

二、监察人制度的运行状况

与其他经济制度一样，监察人制度是近代中国学习日本的产物。早在1914年北洋政府根据日本商法颁布的《公司条例》，其中第102、113、114条及166至177条对监察人的选任、任期、职责、权力进行了较为详细的规定。于是在法律的强制性规定下监察人制度在中国的股份有限公司迅速建立了起来。

通过对20世纪上半期相关书籍、期刊和档案资料的搜集整理，本文发现当时学者们对监察人制度的运行状况达成了高度共识，他们认为由公司股东执行的监察人制度形同虚设，完全起不到监督作用。如徐永祚（1923）认为监察人制度“实为一闲散无能之机关”。裕孙（1922）也指出：“我国之监察人，虽在法律上赋予独立之地位及充分之权能。依然滥竽充数而已。董事之附庸而已”。韩白秋（1926）也说：“我国之监察，殆成有名无实。未闻有著其成效者”。其他如吴应图、叶大年等也持相同观点。潘序伦（1928）则一针见血地指出监察人的选任程序存在弊端，他认为将监察人选限定在股东中选任，而实际上绝大多数股东并不具备专业知识，因而执行结果只能是“滥竽充数，失尽设置监察人之本旨”。总体而言，评论者都认为存在监察人执业能力不足以及监察地位较低等缺陷，因此该制度形同虚设。既然起不到设立制度的初衷，如何对其改进？针对这一问题，不同职业背景的评论人提出了迥异的修改建议，即便是相同职业背景的评论人其建议也不完全相同，因此下文着重分析和对比各种建议。

三、改进监察人制度的观点以及评析

通过职业背景分析，本文发现大多数评论人从事注册会计师职业，其中徐永祚、叶大年和吴应图都是上海中华民国会计师公会的发起人，而徐永祚和潘序伦还分别是20世纪初我国注册会计师行业建立期（1918-1926）和发展期（1927-1949）的行业领军人物。因而易于将注册会计师的观点与其职业利益联系起来，事实上注册会计师对监察人制度的改进建议多大程度带有职业利益倾向，通过下文的分析可以给出答案。

1. 徐永祚的观点评述

徐永祚会计师提出的解决办法是限制监察人资格及推广监察人人选。就监察人人选问题，当时社会上流行的观点认为只有从大股东中选任监察人才能与公司利益密切相关，视公事若己事，尽心竭力实施监督职责。对此，徐氏从两方面进行了批驳，他首先指出采用这样的选任方法与成立公司的目标相悖。他认为如果监察人只能从大股东中选出，那么“与个人企业无异，何必组织公司”，“所贵乎公司者其特色全在乎吸收公众之资本，广求天下之人才。企业家可以利用资本家之资金以营业。资本家可以利用企业家之才能以投资，使两者各得其所”。认识到采用公司制经营的企业所有权与经营权分离，出现了信息不对称问题，因此需要注册会计师接受所有者的委托对经营者实施监督，使得处于信息劣势的所有者了解财务信息，因此是一种十分正确的认识。接着，他指出监察人的个人利益与公司长远利益并不一致。因此，由股东中选出的监察人往往过于关注股东眼前的利益而置公司长远利益而不顾。具体表现在不肯多提公积金与专以分配红利为要务，而不顾企业是否能维持现有资产规模。

事实上，实施监察人制度的最大症结在于股东中往往不具备执行监察专业能力的人选。因此就监察人资格问题，徐永祚认为应“仿照英美各国成法，由股东会就特许会计师中选任之”。同时指出监察人制度与注册会计师制度的关系：“（注册会计师）非有专门之学识与相当之经验者不能充任。现在因国人尚未尽晓然于此制度之利益及其重要。故尚未成为一种专门独立之职业。若股份公司之监察人规定由注册会计师中选任，则此制度必能如英美之发达，而收同等之效果。”可以看出徐氏积极盼望注册会计师担任监察人以扩大该职业的法定业务，以监察人制度为契机推动中国注册会计师制度发展，似乎带有很强的职业利益动机。同时徐永祚并未区分内部审计和独立审计，只是笼统地认为应该由注册会计师担任审计工作。而当前仍有学者将内部审计和独立审计混为一谈，不加分析地认为会计师事务所留下的公司查账记录足以证明民国时期注册会计师担任公司监察人的实情，因而我们也不能奢望民国时期的中国学者对两者的区别有清晰的认识。

但是追究徐永祚思想存在的这一缺陷并不能完全归咎于其知识存量不足，而是与当时《公司法》存在的疏漏密切相关。以股份公司主要向社会公众招股募集资金来说，首要解决的问题应是如何树立公司的社会信用，由此引发对具有良好社会声誉的注册会计师公司鉴证财务报表公允性的外部独立审计需求。但当时《公司条例》条款却规定监察人执行审计后仅对内报告，不需对财务报表的公允性向社会公众做出保证，也不相应承担社会责任。因此从理论角度来说，日本商法和北洋政府时期颁布的《公司条例》强制股份公司设立监察人制度是一种舍本逐末的做法。但是不得不承认, 在20世纪上半期的中国即使采用股份制的公司，其股权绝大多数仍掌握在企业主手中，所有权和经营权分离程度很低，不具备财务信息公开的激励，因此在这样的制度环境下注册会计师和政府只能退而求其次要求企业实施内部监督。

2.吴应图的观点评述

1925年3月上海会计师公会成立大会上，徐永祚会计师再次提议修改监察人条款。随后得到了同行吴应图的赞同，吴氏建议由公会向政府请愿修改监察人制度，指出：

吾人主张以会计师当选监察人，亦为其切实便于检查公司会计，促进经济事业之发展起见。初无欲搜求公司秘密，强实业家以难堪之意。果尔计莫如规定选任会计师为监察人之一，并明举其职权，以示其自有一定范围。而不至于干涉公司业务。（至公司业务仍由股东之监察人监督之）既取英美法制之长，而与我国商家习惯亦不相悖。法理事实，两俱可进。即为实业家者，亦可安心推举，而无深闭固据之必要，然后庶几障碍可除，推行较易。

在监察人人选问题上，徐、吴两人的意见十分一致，都认为应该由注册会计师担任，但在其职权范围问题上出现了分歧。徐永祚认为应由注册会计师主要负责内部审计职责，而吴应图认为应由注册会计师与股东中选任的监察人一起担任监察职责，前者的职权范围以不干涉公司业务为标准。吴应图清楚地认识到在股权集中、大股东当政的情形下，股东不愿聘用注册会计师查账，担心泄露公司财务信息，因而有必要对徐永祚的设想进行变通。吴应图的策略既有利于扩大注册会计师执业空间，又有利于公司加强财务监督管理，同时他似乎开始意识到执行内部审计的监察人与执行独立审计的注册会计师之间存在区别，因此各自的职权理应不同。

但他提出由注册会计师和股东共同担任监察人，股东中选任的内部监察人除可以和注册会计师担任的外部监察人一样“请求董事报告公司簿册、信件及财产”外，还可以要求董事报告业务情况，两者职权划分重叠且注册会计师监察人处于可有可无的地位。第二，他没有考虑到当时并不存在激励企业主聘用或者加聘注册会计师担任监察人的因素。因为公司聘用监察人进行内部审计监督并不是出于其自身管理需要，而是按照当时法规强制性要求完成的内部监管部门设置，因此董事会并不在意监察人能否提供有力监督，因而对监察人提供监督服务的质量要求不高。在这种对监察结果无差异的情况下，董事会必然挑选费用相对低廉的股东。第三，吴应图提出所有关于公司业务的监督职责归股东选任的监察人，不仅留给注册会计师的职权范围狭小且其职能具有很强的替代性，似乎没有再增加聘用注册会计师的必要。而且我们也有理由怀疑在有限的职权范围内，注册会计师能否充分施展其会计上、商业管理上的专家作用。

3.叶大年的观点评述

与上述两位的观点稍有所不同，叶大年会计师提议“修改监察人制度并增加审计人制度”，这一观点与当前学者孙学亮、于胜梅（2002），徐澜波、胡钧（2003）以及聂新田（2012）在研究中提到的独立监事制度十分相似。叶大年指出 ：

查日德两国制度，用监察人（comptroller），审计事务归监察人。而英美两国习惯用审计人（auditor）……吾国现行条例效法日德，所选出者有在商界非办理会计事务者，有在学界尚未曾研究经济学识者，尚有其他在商学两界以外者。若强其查核簿册，计算财产，谅无美满之可言。……况政府审计院早经设立，而民间审计人尚付阙如，吾人尽可照上述请愿，务使法律事实两俱可行。

其设想由股东中选出内部监察人，负责监察董事呈报的财务报告，实行内部审计。而从政府特许的注册会计师中选任审计人也即外部监察人，其职责是在内部监察人的基础上对财务报告的公允性进行鉴证。因此从其对董事、监察人及审计人三者职权的划分来看，他对内部审计和独立审计的区别较吴应图更加清晰。

将叶大年与徐永祚的观点进行比较，两者在实际执行监察任务人员的选任问题上，都认为应从政府特许的注册会计师中聘任。同时对引入注册会计师审计的必要性的认识也十分一致，即股东中选任的监察人实际上不胜任监察一职，因此需要有来自企业外部的注册会计师对企业账目进行审计。而两者的差异表现在：徐永祚强调注册会计师完全替代内部监察人执行审计职能，而叶大年在保留内部监察人的同时引入外部注册会计师进行审计。叶大年注意到两者执行的审计职能有所区别，因而监察人职能不能完全被注册会计师替代。由此对执行内审和外审人员的名称进行了区分，认为执行内部监督工作的人员应被称为“监察人”，而执行外部监督工作的人员应被称为“审计人”；而徐永祚则统称为监察人。因此叶大年的思想认识较此前吴应图及徐永祚的观点有了提高。

4.潘序伦的观点评述

1928年，潘序伦在其修订的公司法草案中对当时《公司条例》中的监察人条款提出了详细的修改建议。与上述注册会计师大多认为应由注册会计师担任监察人的观点不完全相同，潘序伦认为在公司法中规定由注册会计师担任监察人是一种矫枉过正的做法。原因是：中国注册会计师职业自身处于起步阶段，执业人数较少且执业水平参差不齐，因而强制注册会计师担任公司监察人职务只会将注册会计师制度尚存的缺陷带给监察人制度。因而潘氏建议“不如将原条文中之‘由股东中’四字删去。苟股东中确有胜任之人，尽可于股东中选任。苟其无之，则殊不必以股东为限”。并明确指出选择监察人的标准应是具有相关知识和查账经验。潘序伦试图运用市场这只“看不见的手”解决当时绝大多数监察人不具备任职资格的办法，而不是依靠法规人为地限定监察人的来源，更多地体现出市场经济的特色。

其思想的另一个亮点在于十分强调内部审计人员的独立性，即监察人应专职而不能兼任他职。当时《公司条例》第174条规定：监察人不得兼任公司董事及经理人，但董事有缺员一时不及选任者得由董事及监察人公议就监察人中派令执行董事之职务。对此，潘氏提议应修改为：监察人不得兼任公司董事及经理人；同时如果董事有空缺职位时可另就股东中有被选为董事资格者担任。这是因为“监察人为监督机关，董事为执行机关，两者完全分立，若使混而为一，不仅难尽监督之职责。且以监察人充董事中之缺员，在董事固可因之补足人数，但监察人则又因而有缺。顾此失彼，于事何济”。可以看出原公司条例中并不十分重视监察人的内部审计职责，而是将其作为紧急情况下董事的备用候选人，潘序伦注意到这一点并指出这种内部审计部门与被监管部门人员混为一谈的做法难以保证内部审计工作有效开展。

但潘序伦并没有对监察人和注册会计师执行的审计类型进行区分，而是以当时中国注册会计师行业尚不发达作为不能硬性规定由注册会计师担任监察人的理由，也没有考虑到以股份形式组织的公司来说最主要应由注册会计师担任外部审计以维护公司的对外信用而不是进行内部监管，这表明近代华商企业股权结构的特点决定了公司治理思想的发展轨迹。在股权十分集中的情况下，监察人职责就是向大股东报告财务状况以保护大股东的利益，因而与股权分散的公司聘用注册会计师向社会公众提供鉴证服务保护广大社会投资者利益的情形有所不同。

5.其他观点评述

上文分析了注册会计师对监察人制度的改进建议，而那些从事其他职业的评论人对监察人制度有什么改进建议？学者韩白秋和裕孙的观点都是采用常务监察制度代替即有的监察人制度，所谓常务监察人，“即从监察人中互选一适任者为常任监察，……日日实行其职务。其属下又须有具监察知识经验之助理员检阅账簿文书”。其建议主要为解决当时监察人兼任多职，因而没有时间和精力履行监督职能的问题，而且实施的前提是公司已聘有多位监察人，因此仅适用于那些规模较大且管理经费较为充裕的公司。

将上述学者与注册会计师的建议进行比较发现，主要差异在于监察人的人选问题，多数注册会计师认为应由他们担任此职，而学者们仍坚持由公司股东担任。这样一来如何解决股东担任的监察人无时间和无必要查账经验履行职责的问题摆在了学者面前，学者提议从两方面加以改进。关于监察人无时间履行职责问题，他们建议从股东中选出的多位监察人中再选出一位常务监察人行使职责；关于监察人查账经验不足问题，建议为常务监察人配备注册会计师辅助行使职责。因此可以看出，两者在解决监察人缺乏审计经验和监察能力时最终都以注册会计师行使内部审计职责为落脚点，区别在于学者的建议是分两步走，而注册会计师们则建议一步到位。通过区分职业背景，可以看出不同职业背景的评论人提出的解决方案表面上看十分迥异，但最终都落脚在由注册会计师担任实质性的公司监察职责。因而近代中国注册会计师对于当时公司监察人制度的评议及其建议是比较客观和公正的，解决方案也是当时而言最优方案。

国民政府执政前期，中央政府与会计师职业存在国家与社会的共生互动关系，因此上述注册会计师与学者们对当时监察人制度的评议为政府修改公司法规相关条款起到了参考作用。虽然直到1946年4月国民政府颁布的《公司法》第200条仍规定公司监察人由股东中选任，但其改进之处体现在：第一，采纳了学者们解决监察人不具备专业能力的建议，法规第206条规定监察人可以代表公司委托注册会计师审计企业财务账表，并将审计意见报告给股东会。显然注册会计师只是接受监察人委托办理审计业务并不担任监察人职位。第二，采纳了注册会计师关于监察人专职的建议，第209条规定监察人不得兼任公司董事及经理人。监察人专职的制度建议在当今台湾地区的《公司法》中被传承了下来，其《公司法》第222条规定监察人不得兼任公司董事、经理人和其他职员。可见潘序伦关于监察人要保障其监督职能的发挥，需要保持其职位上相对独立性这一观点的正确性。

四、近代监察人思想对当代的启示

从上述关于监察人制度现状和改进建议中可知，20世纪上半期我国注册会计师对当时监察人制度的评论是比较客观和公正的，因而其建议由注册会计师主要担任公司监察一职不仅可以扩大其执业范围，而且可以减少聘用其他虚位以陈的监察人以节约公司支出，具有一定的合理性。同时王茂昌（2011）指出注册会计师的审计功能与独立董事的内部监督功能，两者间存在着显著的替代关系。聂新田（2012）认为要解决独立董事和监事会在当前我国公司中存在的弊端，要通过职业化、专职化、注册化的方式加以解决。因此，我们认为民国时期注册会计师对监察人制度的异议和改进建议主要源自其维护公众利益的职业责任而不完全由职业利益使然。而笔者认为近代注册会计师对当时公司治理结构的政策建议在今天看来仍有一定的借鉴意义。

目前我国《公司法》规定监事会成员应从股东和职工中选出，而事实上与近代中国企业一样，监事的提名都操纵在董事会和经理层手里，因此导致监事会不独立且难以行使监督权力；同时由股东和职工代表构成的监事会成员缺乏必要的监察能力。鉴于此，欧阳庚德（2005）建议在监事会中引入独立监事；雷丽华（2006）则寄希望于引入独立董事制度解决监事会虚位的问题，而当前我国股份公司中实施的独立董事制度虽解决了监督人员地位不独立性的问题，但仍未发挥应有的监督作用（孙铮等，2002；刘建中、何亮，2005），王世权、武之东（2005）与张倪玮（2011）都认为我国上市公司中并行的监事会和独立董事制度，两者职权重叠，不仅加大了公司的监督成本，而且阻碍了上市公司健康可持续发展。究其原因，是担任独立董事的社会各界人士仍缺乏专业知识及监察能力。本文认为在当前如何优化公司治理结构的问题上，历史重演了20世纪上半期存在于中国企业的问题，所幸当时注册会计师对监察人制度虚位的讨论就已经为我们指明了方向，即解决问题的关键在于执行监督人员的专业化、知识化及独立性，而不在于叠床架屋地增设内部监管机构，而在民国时期中国社会经济法律环境下注册会计师是执行公司监察人职责的最优人选。本文依据史料分析得出的结论与曹洋、林树（2011）依据2007年沪市上市公司样本进行实证研究的结论不谋而合，即由非政府部门的会计专业人员行使企业内部监督职能可以对企业的盈余管理行为起到显著的抑制作用。