PPP项目中的政府财政风险来源研究

潘金培

（漳浦中博水务有限公司 福建 漳州 363200）

0 引言

为了减少政府的债务负担，为了使我国公共服务能得到更稳定的发展，推行PPP项目，让政府与社会资本在一定程度上达成必要的合作，共同开发某一项目，引入社会资本，是非常重要的方式。我国已经开始推行PPP项目，在相关的政策与监管方面都颁布了相应的规定制度，但是PPP项目作为一项新兴的经济模式，其本身发展不够完善，附带的财政风险也是比较大的。为了降低这种风险，为了PPP项目更加健康的长远发展，为了保障政府与社会资本的公共利益，应该对PPP模式的经济发展方式进行更全面的研究与发展，应该不断加强PPP模式的管理与监督。

1 PPP项目简述

PPP项目指的是在政府与社会资本的合作下展开的项目。签订PPP项目合同主要是为了让政府与社会资本方对PPP项目的风险进行恰当的分配。细致的来讲，PPP是一种公私合营的模式，它集合了投资、融资等类型。在PPP模式下，政府部门能够与私人部门之间以合同的方式达成长期合作，能够对责任、权利、利益等方面的关系进行清晰的分配，能够使得政府的部分责任得到转让，这种情况下，政府与私人部门“有福同享，有难同当”，即共享利益、平摊风险。PPP模式的推行，能够帮助政府提高其财政方面支出的使用效率，能够大大的缓解政府在大型项目的开展过程中的投资压力，也能够使得民间投资的覆盖面积更加广泛，进而社会中资本的流通量更加大，还能够对现代社会中的公共服务行业作出贡献，提升其供给的质量。

2 目前PPP项目中的政府财政风险原因分析

2.1 监管制度不完善

在PPP模式中，由于项目由政府与社会金融机构两方公共完成，地方政府主要目的是追求融资、项目落地，社会金融机构的主要目的为投资安全、扩大盈利，二者在项目的发展中可能会出现一定的利益冲突，这种情况下，部分人员很容易由于“私心”而影响PPP项目的开展。由于我国PPP项目实施的相关监管制度不完善，项目实施过程中非常容易出现企业融资困难、政府失信履约、国有财产被挪用等问题。除此之外，PPP模式主要依托于合同进行，而很多具体的需要落实的部分却在合同中没有得到相应的体现，产生了许多的漏洞，部分具有私心的人便通过漏洞进行运作，对我国财政有着不良的影响。不仅仅是监管不足，现目前也存着监管越位的情况，使得政府部门的部分人员打着维护公共利益的旗号，最终使合作方—私人企业的利益受到威胁[2]。

2.2 PPP模式相关人员执行问题

目前，PPP模式的资金是不受监管与调控的，很容易受到不良的影响，例如相关的工作团队及管理层对资金没有进行合理的运用，那么很容易使得负债事务出现被随意掩盖的情况。对于这个缺点，政府已经在积极应对，例如：设置相关的法律法规使得PPP模式中经济与公共部门的风险分开。当对经济与公共部门的风险分开处理后，PPP模式就更偏向于市场化方向发展。一般情况下，公共设施涉及的方面包括自来用水、暖气供应、电力电网等，发展这些项目的公司都是一种公共的平台，保障人们生活的基础，所以这些公共项目的发展需要正度的财政部门进行一定的干预，以保证其正常顺利的运行，减小其运行的风险，预防公共债务秩序等问题，从而保证社会秩序的正常运行[3]。

2.3 PPP项中产权债权界定模糊

部分PPP项目还处于调研不充分、论证不清晰阶段就进行挂网招标工作，使得项目各方的责任、权力、利益界定模糊。这种现象在环保水务领域尤为常见，项目建议书、可行性研究报告、项目实施方案等表达内容混杂不清，可实践性低。比如在项目厂址永久性用地征收时，责任为政府方还是在中标方，中标方是否有这能力在规定的建设期内主导土地征收工作。从这几年在使用PPP模式的发展中，发现还存在部分地方政府在推进基础设施建设项目和公共服务项目采用PPP模式时，因PPP项目存在超10%红线影响，而进行项目压缩投资或将该风险直接转嫁给中标方，项目中标后因投资收益问题无法实施造成项目中途流产，这也是近2年来多个PPP项目退库的原因之一。同时因投资分析不明朗，使得金融风险进一步的升高，带来的危害也进一步扩大，这种环节相扣紧密的、较为系统的金融风险对我国整体的经济发展来说，有着非常大的不利影响。

3 加强对PPP项目中的政府财政风险的监管办法

3.1 明确产权债权

为了避免责任、权利、利益界定模糊与PPP项目监管制度不完善等问题，政府需要加强对项目前期信息的收集和分析，方案论证时要找有经验的专家进行评估，充分考虑方案的可操作性，同时加强对财政资产的管理，需要对产权的意识进行进一步的强化，对国有资产与政府的负债等进行更加综合性的管理。在PPP项目的运行中，对于利益分布的问题，为了使得政府相关部门与企业金融机构对责任的分摊、利益的分享有更为平衡的发展，就必须要使得政府部门与企业金融机构的产权与债权进行合理的规定。为了PPP项目更顺利的运行，财政部门应该依据相关规定做好公共债务的监管工作，并且及时对产权进行登记与更新。

3.2 做好项目需求项目预算工作

为了避免政府对PPP项目单纯从财政承受能力论证10%红线这项指标进行不合理或不全面了解项目实际情况就挂网招标等问题，政府的相关部门应做好对项目的评定，建议可借助第三方咨询单位力量，对项目立项前期工作应根据实际情况进行尽可能详细的实地摸排和预测分析，做好项目实施预判与财务经济分析，避免公共资源的浪费。尤其是水务领域的PPP项目在实际推进中，应充分考虑到水务领域多数设备、仪器仪表属非标设备的情况，无信息价时不能正常的进行财政预算。故前期的设备询价定价也是保证PPP项目顺利实施的关键要素之一。只有在开展前期工作充分进行市场调研、借助业内经验和同类型项目比较后，才能确定项目的实施范围和合理的财务投资。

4 结语

PPP模式是应运国家与社会发展而生的新型经济模式，能够使社会资本发挥其更大的作用，能够让政府与社会金融机构更加协调的发展，共同为我国的公共服务提供保障。虽然PPP模式由于其发展时间短与实践不足存在一定的缺陷，但是其对于我国整体经济发展的积极影响是巨大的，我们应加强对PPP模式的研究，以理论与实践的共同作用弥补其中的不足，使PPP模式更好的为我国经济的发展服务。