推动金融扶贫工作可持续发展

文/董希淼 李婧菲 编辑/韩英彤

金融扶贫应重在提高工作成效，努力探索可持续发展道路，确保工作成效经得起实践和历史检验。

当前，全国脱贫攻坚战已到决战决胜、全面收官阶段。为高质量打赢脱贫攻坚战，有效促进金融扶贫的可持续发展，实现与乡村振兴金融服务的有效衔接，应及时总结过去一段时间金融扶贫的成效，采取针对性措施解决金融扶贫中亟待解决的问题，构建长效机制，巩固并深化金融扶贫成果，为贯彻落实党的十九届五中全会精神、全面实现十四五规划的目标任务做出新的贡献。

我国金融扶贫工作的成效

十八大以来，我国不断完善金融扶贫政策体系，通过加强宏观信贷政策指导，综合运用多种货币政策工具，调动金融系统力量集中攻坚，引导金融机构将更多资源投向贫困地区，为打赢脱贫攻坚战提供有力支撑。截至2019年年末，全国贫困人口贷款余额7139亿元，产业精准扶贫贷款余额1.41万亿元，扶贫再贷款累计发放额达5867亿元，带动730万人（次）贫困人口增收。

具体而言，我国金融扶贫工作成效主要体现在以下几个方面：

其一，扶贫信贷模式持续创新，投入不断扩大。央行牵头出台了金融助推脱贫攻坚、金融支持深度贫困地区脱贫攻坚等政策文件，引导金融机构做好金融精准扶贫工作。一是创新扶贫小额信贷政策，解决贫困户发展生产的资金短缺问题，增强贫困群众内生动力，实现贫困户增收和产业发展的双赢。截至2019年年底，全国累计发放扶贫小额信贷6043亿元，惠及1520多万贫困户。二是创新推出产业扶贫贷款，支持贫困地区特色产业发展和贫困人口创业就业，促进金融扶贫与产业扶贫的融合发展。贵州、江西、广西等地农商行、农信社，开发特色产业扶贫信贷产品，惠及近万名贫困户，创造、丰富了就业岗位，带动当地贫困户通过特色产业脱贫致富。

其二，扶贫搬迁稳获保障，产品工具不断丰富。国家开发银行、中国农业发展银行创新推出易地扶贫搬迁专项金融债，对接项目和资金需求，支持搬迁群众实现搬得出、稳得住、能脱贫。截至2019年年末，国家开发银行、农业发展银行累计发放易地扶贫搬迁专项金融债1939亿元。金融系统整合银、证、保各方资源，健全金融功能，推出“信贷+”“债券+”“支付+”“保险+”等产品和服务，提高金融扶贫的可获得性。开发、政策性银行充分发挥其政策性优势，支持贫困地区交通、水利、易地扶贫搬迁等基础设施建设项目，极大改善了贫困地区的生产生活条件；农信社、农商行、村镇银行，则着力打通金融服务“最后一公里”。

其三，保险稳固扶贫成果，服务水平不断提升。保险公司深入推进保险扶贫，大力发展农业保险，积极开展健康扶贫，充分发挥风险保障作用，防止贫困人口因灾、因病返贫。目前，农业保险服务已覆盖全国95%以上的乡镇，农业保险承保的农作物超过270种，基本覆盖了常见农作物；与此同时，价格保险、收入保险、“保险+期货”等新型农险业务也快速发展。2016年开始，推出优先支持贫困地区开展“保险+期货”试点，共在23个省（市、自治区）开展了249个试点项目，品种涵盖大豆、玉米、鸡蛋、棉花等。2019年农业保险参保农户达 1.91亿户次，提供风险保障3.81万亿元，支付赔款560亿元，受益农户4918万户次，备案扶贫专属农业保险产品425个。

其四，资本市场行动不断，结对帮扶助力扶贫。截至2019年年底，已有14家贫困地区企业首发上市，募集资金79.81亿元；累计发行扶贫公司债券和资产支持证券94只，发行金额505亿元；贫困地区企业在新三板市场挂牌316家，169家挂牌公司开展融资，金额200亿元，26家公司完成并购重组，交易金额达35亿元。中国证券业协会发起“一司一县”结对帮扶倡议，中国期货业协会推出“一司一结对”帮扶措施，中国证券投资基金业协会设立“基金行业扶贫公益联席会制度”，均取得良好成效。

我国金融扶贫工作存在的问题及原因

长期以来，我国金融业围绕扶贫攻坚做了大量工作，取得了一系列成果；但金融扶贫天然具有“两高一低”（成本高、风险高、收益低）等特点，可持续发展面临较大困难。其突出的难点在于如何使收益能覆盖风险和成本，以及如何实现各方互利共赢。从近几年的金融扶贫实践来看，贫困地区信用环境相对较差，农业、农村面临的自然和市场风险较高；此外，还存在政府不当干预金融机构扶贫业务、地方政府隐形债务较大等问题。随着扶贫贷款的陆续到期，金融扶贫领域已逐渐暴露出一些风险问题，应引起各方高度关注。

目前我国脱贫攻坚已进入啃硬骨头、攻城拔寨的冲刺期，需要金融机构继续发挥作用。金融扶贫是新一轮扶贫开发中适应市场经济要求、拓宽资金渠道的重要举措，是打赢脱贫攻坚战的重要支撑。但金融扶贫仍面临若干问题，导致可持续发展的动力不足。

一是地方政府不当干预金融机构扶贫业务，隐形债务较大。近年来，部分地区政府为解决产业发展、基础设施建设等领域资金不足问题，以扶贫开发等名义违规举债，扶贫小额信贷逾期现象严重，增加了地方政府的隐形债务，也埋下了金融风险隐患。另外，产业扶贫是变“输血式扶贫”为“造血式扶贫”的关键。产业基金作为产业扶贫资金的重要来源，对于支持扶贫产业发展、扩大贫困地区就业人口均具有积极意义。但在实践中，产业基金有变身为融资工具的倾向，存在产业基金“名股实债”的现象。

二是扶贫小额信贷投放不精准，风险保障制度不健全。扶贫小额信贷是支持建档立卡贫困户发展脱贫致富的一项重要金融产品。但如果贷款额度远超过贫困户的承受能力和发展能力，可能产生贷款挪用风险和扶贫资金损失。扶贫小额贷款要坚持实事求是、一户一策，与当地政府财力和贫困户发展实际需要相适应，真正把钱“用在刀刃上”。在实践中，部分地区存在片面追求贷款规模和覆盖面，风险评估不到位，贷款资金乱用、挪用至农村房屋建设以及非生产领域的情况，极易导致“因贷返贫”等现象的发生。

三是扶贫政策宣传教育不到位，农村金融基础相对薄弱。部分基层政府机构将贷款发放作为政绩宣讲，而舆论引导以及农户教育工作则不到位，导致群众缺乏金融服务观念，对贷款产品缺乏认识。由于对专项扶贫资金的用途不明确，造成挪作它用的现象突出。与此同时，农村金融基础设施薄弱，尤其是农村信用体系，也存在不少问题，如农民信用意识淡薄，征信体系不够完善等。这些都会在一定程度上影响金融扶贫工作的进一步推进和深化。

脱贫对象内生发展力不足，再次返贫制约金融扶贫推进。贫困人口的减少直至消除，标志着扶贫工作的阶段性完成；然而，如今再次返贫现象给脱贫人口及时退出的核算，造成了严重影响。究其原因主要有两方面，一方面，贫困地区自然条件恶劣，加之单一的农业生产方式，从而使得脱贫人群极易因为自然灾害、疾病等因素返贫；另一方面，扶贫先扶志、扶贫不扶懒，金融扶贫只有与农业供给侧改革紧密结合，鼓励和引导贫困户参与产业发展，培养一技之长，摒弃“等靠要”思想，提高内生发展能力，才能彻底拔掉“穷根”。

巩固和深化金融扶贫工作的对策建议

2019年两会期间，习近平总书记在多种场合指出，脱贫攻坚需要下一番“绣花”功夫。基于脱贫工作的长期性和艰巨性，笔者认为，金融扶贫应重在提高工作成效，努力探索可持续发展道路，确保工作成效经得起实践和历史检验。

可持续发展事关金融扶贫工作的成败，只要坚持从实际出发改革创新，金融扶贫可持续发展就可以实现。为此，应多方努力、协同发力，推动农村金融服务质量持续改善、金融资源供给不断增加、农业产业持续发展壮大、融资担保服务体系和农业保险服务体系不断健全；同时，金融机构要加大对不良贷款的清收力度，为金融扶贫可持续性发展注入新的动力。

各级政府要量入为出

现行的金融扶贫尤其是扶贫信贷，普遍采取政府贴息、政府担保等方式。特别是针对贫困户的贷款，基本上均有各级政府的承诺保证，最终都要靠财政收入承担。所以各级政府要量入为出，统筹好财政资金的使用，避免加重债务负担和金融风险。

一是各级政府要明确自身债务情况，实事求是地评估自身的偿债能力，做好年度财政收支预算，合理为扶贫项目举债。要规范扶贫领域地方政府举债融资行为，梳理地方政府以扶贫名义的举债情况，不得违规向地方债务平台提供担保和承担偿债责任。二是加强金融知识宣传，提高农户的思想认识。政府有关部门在推行金融扶贫时，应着力营造良好的农村信用环境，在宣传金融产品、信贷政策的同时，注重加强对诚信度重要性的普及，从根本上提高贫困户的思想认识以及对扶贫贷款的认知度。此外，政府相关部门还应建立相应的失信惩戒机制，对恶意违约行为进行联合惩治，提高违约成本，树立守信意识，为落实扶贫政策及防范金融风险营造良好的环境。

监管机构要充分发挥引领作用

人民银行、银保监会、证监会等金融管理部门以及国务院扶贫办等，应充分发挥管理和服务的引领作用，不断完善金融扶贫管理体系，引导相关金融机构结合自身信息优势，深入推进金融扶贫，将资源精准投向贫困地区和贫困人口。

一是加强贷后管理。监管机构对金融机构发放的金融精准扶贫贷款要加强监管，透过贫困户及企业运行过程中的资金使用情况，对具有明显疑点的资金问题加大监管力度。二是对参与推荐贷款的政府部门或组织，要落实对扶贫贷款的监督、清收、追偿等职责，并准确把控扶贫信贷资金的流向和使用，加强监督检查，防范扶贫信贷资金因挪作他用而形成新的风险隐患。三坚持扶贫小额信贷资金用于发展生产的原则，因地制宜提供信贷支持，健全风险补偿机制。

金融机构要完善扶贫体系

贫困地区仍然存在着金融扶贫基础设施和体系建设不足的问题。对此，金融机构要协同相关机构，加快贫困地区的信息网络建设，为移动支付、线上贷款等搭建好金融基础设施，消除“数字鸿沟”和交通瓶颈，进一步提高金融服务的可获得性，使贫困地区居民拥有更多的致富机会。

一是深入推进多层次、广覆盖、可持续的扶贫金融体系建设。农业银行、邮储银行应积极推动在贫困县的子银行制试点，研究探索如何为基层机构“松绑减负”，鼓励其自主经营核算、灵活开展业务，母行则负责资本约束和风险监测。这样可以为精准扶贫引入“金融活水”，增加金融供给，充分激发金融扶贫活力和动力。二是银行、证券、保险等需通力合作，对接建档立卡贫困户数据平台，联合建立金融网格，提供线上线下一体化的金融服务，以节省逐家逐户上门调查的人工成本；同时，通过获取贫困户信用档案缺失人员的家庭收入、家庭美德、邻里关系等“活信息”，完善信用信息数据，减少金融机构与借款人的信息不对称，以有效管控贷款风险，确保扶贫信贷资金运用的可持续。

2020年已近尾声，我国脱贫攻坚也进入冲刺阶段，乡村振兴战略实施将迎来新的契机。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调，要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接。这就要求各级政府、金融监管部门和金融机构，在前期扶贫工作取得的显著成效的基础上，继续构建长效机制，坚持金融支持与风险防范两手抓，在确保如期打赢脱贫攻坚战的基础上，实现金融扶贫工作的可持续发展，为巩固脱贫成效、实现乡村振兴做出更大的贡献。