污水成本规制下的排污水企业财务管理探究

文/倪殷建，上海市城市排水有限公司

1 研究背景及目的

国家于2015年3月起施行新的《污水处理费征收使用管理办法》，上海于2016年相应出台新的《上海市污水处理费征收使用管理实施办法》，排污水设施使用费（下称“排污水费”）调整为污水处理费。

新的污水处理费收费主体从原先由企业征收改为由政府征收，性质变更为政府非税收入，全额上缴上海市地方国库。但征收标准不变，继续按原排污水费征收标准执行。其次，计费方式不变，继续按原排污水费计费方式计征，即应缴纳的污水处理费=用水量×污水处理费征收标准×0.9。

《办法》要求，加强污水处理费征收使用的资金保障、政府监管和社会监督。污水处理费专款专用，专项用于城镇污水处理设施建设、运行和污泥处理处置。而污水处理费的征收、使用和管理，必须接受财政、价格、审计和上级水行政主管部门的监督检查；污水处理服务单位也应当定期公布污水处理量、主要污染物削减量、污水处理设施出水水质等信息。

随着政府新《办法》的出台，为规范政府采购资金的使用，政府对排污水企业进行污水处理成本规制（以下简称“污水成本规制”）。在新的污水成本规制模式下，为了积极应对政府污水成本规制给排污水企业带来的困惑，化压力为动力。本文从财务管理的角度，从企业自身出发，结合理论分析，在系统分析成本规制以来企业面临问题的基础上，提出解决策略，并对标国内，提出污水成本规制的优化建议，希望对提高企业成本精细化管理水平，满足政府成本规制要求的同时提升上海排污水处理服务水平有一定的帮助。

2 成本规制理论分析

“规制”一词来源于英文“Regulation”，通常指的是规制部门（通常是各级政府）通过对某些特定产业或企业的产品定价、产业进入与退出、投资决策、危害社会环境与安全等行为进行的监督与管理，主要分为经济性规制与社会性规制。其中价格规制是政府对于公用事业实施经济规制的核心，公正报酬率规制与价格上限规制是当前世界各国普遍采用的两种政府规制方法。

价格的形成基础是成本，成本监审是政府规制的重要内容，是政府调整价格的重要程序，主要是指政府部门依据价格法的规定对垄断企业成本发生的真实性予以认定。它与成本规制的区别是：成本规制是建立相关成本标准、范围，并以此审核和评价企业的经营状况。成本监审往往是定价的依据，而成本规制通常是补贴的依据。由于服务市场的失灵及部分服务产品的垄断性和公共性,为保护市场有效性和公平性,政府必须强化对这些产品的成本规制或成本稽核。

3 污水成本规制下的企业财务管理现状分析

3.1 自负盈亏转为政府成本规制

污水成本规制实施以前，排污水水企业主要通过资产折旧、财务费用和直接运营等形成企业经营成本，进行财务管理。费制改革之后，政府通过购买服务的形式，购买排污水企业的污水处理服务。

同时，为了提高政府定价的科学性、合理性和公正性，规范政府采购污水处理服务的行为和财政资金的使用，也为了提高企业服务效率，排污水行业借鉴上海公共交通等行业实施成本规制的模式，《上海市污水处理成本规制管理办法》相应出台，排污水企业开始接受政府的成本规制管理，按照总量和单项约束指标的标准严格控制构成污水处理成本的各项费用。

3.2 企业财务管理模式转为基于成本规制的预算及审计模式

成本规制之前,排污水企业作为独立核算、自主经营、自负盈亏的企业，财务制度遵循企业财务管理方面的相关规定。《上海市污水处理成本规制管理办法》实施之后，企业财务管理转换为基于污水处理采购合约的全面预算管理模式，事前给定各项成本的核定值，实现成本事前控制，并为财政补贴提供依据。政府部门作为污水处理的主管部门，分别委托第三方机构对企业实施审计，严格核算排污水企业年度的污水处理相关成本。

3.3 推动企业加快精细化管理，发挥潜力降本增效

污水成本规制制度，较为有效的形成了企业降本增效的强约束机制，有利于推动企业加强预算管理、成本约束和成本管理，污水处理成本全面受控。

费制改革后，参照上海公交等行业的做法，政府对污水处理采购合约实施新的成本规制办法，对企业发生的污水处理所有相关成本进行规制并实施审计，既控制总体成本，又对单项成本进行逐项规制。如有成本超支情况发生，企业需要对所有超出的成本作出解释。

3.4 存在的主要问题

根据现行的排污水成本规制办法中的第十条，规制值作为约束指标和管理指标的限制值，其遵循的“取值方法”是，“年度成本实际发生数额超过规制值的，按照成本规制值计列;年度成本实际发生数额低于成本规制值的，按实际发生数计列。” 成本规制管理过程中，若低于成本规制，按照既定成本值执行，而未有奖励措施，最终按照各项约束指标的实际成本加总值与成本规制值进行比对进行效果评价，因此导致对企业约束太强、激励不足的问题。

其次排污水企业现行财务管理与污水成本规制存在一定差异。污水成本规制对污水处理成本费用中的人工成本、材料、燃料、动力、水费、淤泥清淤费、修理费、污泥处置费、利息支出和其他成本费用十个项目设置了约束指标。该约束指标与排污水企业现行的财务成本核算存在一定的差异，企业在日常成本核算及管理过程中无法直观判断单项成本的成本规制情况，不利于企业成本的过程管理。

4 污水成本规制下排污水企业财务管理策略

4.1 完善预算编制合理性和准确性，强化内部成本管理

计划先行，合理的计划是预算质量的保证。排污水企业可以根据历年的生产运营业务数据，结合预测后形成年度的污水处理量计划、采购计划、维修计划、更新改造计划等各类计划，然后形成各专项预算，最终形成年度污水成本预算。并探索污水处理各项运营成本的定额，不断提高预算编制的合理性和准确性。

以预算成本为核心，增强集约化成本管控手段，加强对人、财、物的集中管控，促进业务集约化管理系统落实，逐步推进业财融合、集中采购等管理举措，形成可持续发展的管理运营构架，实现预算成本范围内的降本增效。其次，构建与绩效挂钩的奖惩机制，提升员工降本、增效、提质的积极性和有效性。再次，结合业务蓝图，通过流程再造、在岗人员培训、加强责任落实和管理等方式，降低人力资源使用成本，不断提高单位劳动效率。

4.2 提升企业财务管理水平，加强降本增效

严格遵守最新的合约机制、相关规定及成本规制等。排污水企业在确保城市排污水污水设施正常运行基础上，在成本支出合规性上狠下功夫，自觉遵守排污水成本公开和成本规制。

排污水企业可以及时调整以适应新费制，明晰成本，全找准目标企业和关键指标，建立财务绩效生产运营、企业管理和服务水平相结合的考核指标体系。查找成本管理的盲点和薄弱环节，制定并完善降本增效的解决方案和整改措施。加强资源整合、成本控制、技术创新、人才引进和绩效考核，注重企业效益与社会效益的平衡。

4.3 以信息化建设为依托，提升企业成本精细化管理水平

利用大数据和云计算等创新技术，推进智慧水务建设，开发建立上海城市基础设施信息数据平台，探索“互联网+”运用，为政府、市民和商业伙伴提供更加先进、便利和创新的排污水服务。

通过构建智慧排污水系统，推动设施设备的智能化、自动化管理，减少人力资本的投入。同时将工作流、资金流、信息流、物资流等融为一体，为业财的融合提供强有力的技术支撑，提升企业成本管理的精细化水平。

5 污水成本规制对标分析及建议

5.1 相关行业成本规制对标分析

5.1.1 深圳公交行业的成本规制

根据2008年颁布的《深圳市公交财政补贴及成本规制方案》，成本规制是指合理界定公交行业成本范围和建立单位成本标准。

一是建立明确的公交财政补贴制度。公交财政补贴总额＝单项补贴之和＋投资回报调节＋服务质量调节。

二是合理确定成本项目标准值，通过成本规制对公交财政补贴进行监管。对公交行业实施成本规制，控制公交成本不合理上涨，是财政补贴的基础，也是财政补贴监管的核心。公交运营成本包括人员工资、柴油燃料费、营运车辆修理费、管理费、固定资产折旧以及其它直接费用等项目。

三是适当设置主要成本项目浮动范围。柴油燃料用量、营运车辆修理费、管理费等公交营运主要成本项目，允许在标准值上下5%范围内浮动。实际发生数额超过浮动范围上限的，按浮动范围上限计入规制成本，实际发生数额在浮动范围之内的，按实际发生数额计入规制成本，实际发生数额低于浮动范围下限的，按浮动范围下限计入规制成本。主要成本项目金额降到限额以下所带来的收益由企业享有，调动企业降低主要成本项目的积极性。

5.1.2 上海公交行业的成本规制办法

根据《上海市公共汽车和电车营运企业成本规制管理办法》（沪交办〔2008〕325号），上海公交行业的成本规制与深圳大体相似。

其中，人工费用按上海市统计部门公布的本年度职工平均工资水平核定。经营者收入水平与职工收入比例保持合理范围内。人车比，按上海市公交行业平均“人车比”确定标准；职工人数，按年平均人数计算；车辆数，按上海市运输管理处审定的年平均营运车辆数计算。能耗费和保养修理费等原则上按上海市公交企业平均百公里水平确定浮动范围。其他成本应与其公交行业公益特性相匹配，参照国资委对国有大中型企业的管理标准，并纳入成本公开范围。

《办法》规定，公交企业通过加强经营管理、提高劳动生产率等途径，使其实际成本低于标准的，所获差额利润应留企业发展；若实际成本超过成本标准要求的，其亏损由企业自负。

5.1.3 电力行业的规制框架借鉴

电力产业政府规制的改革方向主要是尊重电力产业各个环节的特性，重点从发电、售电环节入手加快电力产业改革步伐，进一步提升我国电力产业的生产效率、经营效率。

电力行业的规制方法包括投资回报率和激励性规制两种：

投资回报率规制通过制定公平竞争的规制，对企业的经营性收入进行管控，通过具体收益率进一步增加电力企业的垄断经营利润。收益率可以使电力企业增加投资，得到应得的利润，并吸引合适的电力产业投资，进行设备更新。同时，通过收益率来调控价格，可以较为便捷地控制电力企业的生产经营，使电力企业避免受到损害。

激励性规制包括价格上限和收入上限规制。其核心是将其他相关企业为依据，确定电力企业的经营负担，准确计算出被规制企业的生产者价格指数，提升电力企业的服务水平，减少不必要的支出，进而增强电力产业全要素生产率。

5.2 污水成本规制优化建议

5.2.1 探索企业绩效激励机制

为提高成本规制的激励性 ，增加企业降低成本的积极性，可以参照公交行业和电力行业的相关做法进行优化。在电力行业中，根据国家发改委2016年印发的《省级电网输配电价定价办法（试行）》第十七条，“实际运行中线损率超过核定值的风险由电网企业承担，实际运行中线损率低于核定值的收益由电网企业和电力用户各分享 50%。”在公交行业中，根据深圳公交的做法，由于公交行业劳动生产率提高而降低的成本，由企业和社会以50%的比例进行分享。

因此可以将排污水企业所降低的成本收益（成本规制值与实际发生数之间的差额），以一定的比例返给企业。同时，建立完善对于降低成本奖励费用的使用及监管办法，主要用于激励员工的生产积极性。

5.2.2 展望未来，增加成本规制发展性指标

行业的不断更新和发展离不开科学技术的发展与进步，科学化、信息化的网络技术为行业的管理与发展提供重要的基础保障和有效的手段。排污水企业负责管理泵站、输送管线、污水处理厂，每天面对大量的数据，随着物联网、云计算、移动互联和大数据等新兴热点技术的不断成熟，智能化管理涵盖的领域正在逐步扩大，为企业管理理念的创新提供了高效的支撑。

将创新技术广泛应用于企业日常业务管理中，譬如“智慧水务”等，有利于进一步提升企业管理标准，提高企业管理效率，同时降低企业管理成本，实现未来卓越全球城市所需的公共服务水平。因此，污水成本规制指标可以增加发展性指标，鼓励企业在保障排污水及污水处理健康发展的同时，积极探索未来可持续的发展道路。