外资准入改革背景下外商投资企业外汇管理改革探索

当前，我国对外开放形势发生了深刻变化。《中华人民共和国外商投资法》（以下简称《外商投资法》）确立了准入前国民待遇加负面清单的管理原则，外汇管理部门作为“负责外商投资促进、保护和管理”的部门之一，需要在这一框架下重新平衡外资企业外汇管理的工作目标，建立更具持续性和稳定性的管理框架，夯实跨境资金交易便利性和真实性管理职能，以更好地适应跨境投资自由化、便利化和维护市场秩序的双重要求。基于此，笔者认为，外商投资企业外汇管理可从以下方面做出调整：一是管理目标从维护国际收支平衡转为兼顾国际收支平衡、促进投资、维护规范和保障企业合法权益等。二是管理重心从防范和遏制套利调整为进一步落实并加强交易真实性管理以配合负面清单管理职能。三是管理方式从进行逆周期调节转变为“稳定微观政策+调整宏观审慎参数”的调整模式。

当前已具备推动改革的条件

第一，宏观上大国经济不断完善，应对外部冲击的韧性增强，已具备外商直接投资管理规则保持稳定的经济条件。

从经济体量看，大国经济可以经受的外商直接投资波动韧性更强。从1996年至今，我国国民生产总值从71813.6亿元增长至90.03万亿元，增长了11.5倍，从全球排名第八位跃升至世界第二大经济体、全球最大的发展中国家；外汇储备规模从区区千亿美元增长至现在的3万亿美元以上，完全可承受并吸收流动总规模在一两千亿美元幅度的外商直接投资资金的变化。

从发展动能看，跨境资金流入对我国经济的驱动作用趋于淡化。1996—2004年，我国国际收支顺差占GDP的比重为5.5%；2004年开始加速至2007年，达到峰值12.69%后逐步下降；近五年则一直在零值区间波动。具体到外商直接投资，2010年开始，FDI资本金流入呈逐步下降态势；2018年，流入10203亿元人民币，仅相当于2010年的三分之二和2018年GDP的1.13%。而同期国民生产总值虽然经历了“降档减速”时期，但仍维持在6%以上的中高速增长区间。这意味着我国FDI资金流出入的影响，已经稳定在相对“舒适”的水平上。

第二，宏观调控机制的完善和微观监管水平的提升，为稳定外商直接投资微观监管规则奠定了管理基础。

与改革初期相比，我国经济的宏观调控机制更加完善。外商投资企业外汇管理政策的调整和反复，是与我国改革开放以来“摸着石头过河”的大环境相适应的。与2000年相比，我国在应对跨境资金流动冲击方面，除了有雄厚的储备资产做后盾，还建立了有管理的浮动汇率机制，能以市场化机制顺应实体经济层面的调整需求。尤其是2009年后，人民币兑美元汇率的弹性明显增强，人民币先后出现了三个升值区间和三个贬值区间，目前呈现双向波动，有效吸收了跨境资金流动的冲击。

随着跨境资本管理“工具箱”的充实，以微观政策调整、满足宏观调控需求的必要性已经下降。从宏观调控需要来看，对于因市场短期预期导致的汇率波动，人民银行已经增加了外汇存款准备金率调整、汇率逆周期因子以及离岸市场央票等手段，能够较好地吸收并缓冲短期预期因素导致的跨境资金流动波动。同时，针对房地产等因价格波动导致的外资禁入限制，“因城施策”的调控思路的落实，使全国实现了以统一的外资企业管理来调控房价。

银行合规意识和展业能力的增强，为穿透管理奠定了坚实的基础。根据宁波经验，各银行在办理业务中，基于“了解你的客户”原则，能够做到对交易背景的穿透了解，对各项目的资金用途，具有了较强的实际掌握能力。而且，鉴于反洗钱、反恐融资和反避税等客户识别要求，办理业务的审慎意识已经由初期“唯效益至上”的导向转为合规审慎与业务开拓并重。与此同时，银行外汇业务自律机制日趋完善。如宁波辖区，已经建立了不为管控企业办理资本项目外汇业务、资金结汇管理等自律机制，有力推动了规则统一和标准透明。

第三，经济结构转型升级的更高需求，为外商直接投资外汇监管规则的稳定提供了更多保障。

引资结构的提质增效，需要更好的政策环境来配套。改革开放初期，我国吸引全球资本流入依靠的是低廉的劳动力、土地等生产要素优势；随着经济的快速发展和外资流入的增长，原有的低成本要素价格优势不再，吸引全球资本更多要依靠“软环境”的提升。相关调查显示，宁波地区73%的外资企业将“政策（包括税收、监管因素）”看作是最为重要的投资配套与环境因素，较“土地、用工、用水用电等生产要素”高出33个百分点。随着中国经济的发展壮大，国际社会对中国法规的透明度、稳定性的关注也在增加，并对各相关管理部门的行政行为产生了多方面的制约。

现有的外商直接投资外汇管理在政策稳定性和透明度上尚有改进空间。1996年以来，外商直接投资外汇管理经过数次调整，在提升投资便利化方面有了长足进步；但现有的资本金结汇环节的四项“负面清单”与《外商投资企业产业指导目录》不一致，再加上各时期因形势需要对政策调整较多，给市场主体造成了政策透明度不足和稳定性差的印象，影响了投资便利化的效果。

改革思路探索

第一，进一步明确职责目标，对接准入前国民待遇加负面清单管理制度，加强制度梳理，明确将交易的真实合规作为管理重点。

一是加快完善、修订《中华人民共和国外汇管理条例》，落实宏观审慎目标措施。应适应《外商投资法》的要求，推动外汇管理条例的修订，强化外汇管理在市场规则建设中的作用，促进法规体系的协调融合和稳定持续。同时，应以“在国际收支出现或可能出现严重失衡，以及国民经济出现或者可能出现严重危机时，国家可以对国际收支采取必要的保障、控制等措施”，作为促进国际收支平衡的必要保障，并明确可能的管制措施，包括调整资本金结汇比例、外债资金结汇比例等，以进一步促进法规的透明化。

二是梳理现有规章，确保符合准入前国民待遇加负面清单管理的制度要求。应本着“国民待遇”原则，加强与中资企业财务管理规范的对照，梳理现有涉及外商投资企业资金流入和结汇、利润分配和清算汇出等环节，对于中外资企业的资金使用规则差异进行研究、分析，并通过修订，逐步实现两者的统一。如在结汇环节，可取消对结汇资金用于购买非自用房产以及投资证券业务等方面的限制，实行国民待遇。

三是聚焦核心职能，强化交易真实性监管，推动资金在开放与规范的前提下运行。《外商投资法》的出台，显示了我国持续扩大开放的决心，同时对仍将保持限制的部分领域做了清晰的界定。在这种情况下，不排除有部分资金会通过在非限制领域设立后，绕道进入上述限制领域。外汇管理环节的定位就是要辨识这些绕道行为，保证资金在交易真实的背景下符合外资限入要求。对于业界存在争议的VIE方式突破负面清单管理的问题，建议本着“新老划断”的思路，禁止新设VIE架构实现资金绕道，并逐步引导原有的VIE方式在放开准入管理的前提下，规范股权结构，防止负面清单管理流于形式。

第二，加强流程整合，构筑事前“轻放”、事中“守规”、事后“细查”的外商投资管理体系。

事前延续“轻放”，确立分类管理思路，加快登记环节与准入机制的对接，巩固外商直接投资便利化机制。坚持由银行办理并推动信息共享，严格建立以《市场准入负面清单》作为根据的分类登记体系。对于清单外的行业、领域、业务等，银行直接凭工商管理部门的登记信息办理设立登记；对于清单内的许可准入事项，要以工商登记以及行业管理部门的审批手续作为登记的前提；对于没有工商登记信息的，则坚决不予办理登记。

事中强调“守规”，建立企业自律和银行展业相结合的资金运用便利化管理机制。要明确外资企业必须在符合反洗钱、反恐怖融资和反避税原则的基础上进行资金运作，同时要遵守不绕道进入负面清单的要求。在此前提下，银行在充分展业了解企业资金运用真实背景的基础上，凭企业指令，为企业办理资金结/购汇和支付使用等业务。展业的规范通过银行自律机制提出，并向企业公布约定。外汇局根据事后核查的结果，定期评估，推动自律公约的及时更新、调整。

事后重在“细查”，建立随机抽查和专题核查相结合的诚信守规监督机制。外汇局可根据业务权限，按照一定比例，分地区随机抽取部分业务，下发到各分局进行常规性核查；同时，可配合宏观调控需要，开展专题性核查，重点抽取某类业务进行跟踪调查。对“细查”中发现的违规行为，依法启动违规追责程序，以强化对失信主体的震慑。