发展中国家身份应该谁说了算

改革发展中国家认定标准的正道，是在WTO或者G20等平台上展开更充分、理性、克制的讨论，而非绕开多边机制，在发达和发展中国家之间单边行动。

2020年2月10日，美国贸易代表办公室（USTR）宣布修订《反补贴法》中有关发展中国家和地区的认定标准，即日起生效。其实，美国早有改变WTO发展中国家地位标准的要求。特朗普担任美国总统后，就把这件事列上核心议程。2017年12月，WTO布宜诺斯艾利斯部长级会议上，美国代表便酝酿推动WTO改革的提案。2019年2月18日，美国以理事会决议草案形式提交了WTO修改特殊与差别（S＆D）待遇条款仅适用于最不发达国家的倡议。由于中国、印度等成员国反对，这个提议未获通过。其后，美国改以双边施压的方式，要求巴西、土耳其、印度、韩国等国放弃发展中成员身份。受此影响，一些国家发表了放弃S&D或不再以发展中国家身份参加WTO谈判的声明。2019年7月，美国政府发表《改革世界贸易组织发展中国家地位备忘录》，集中表达了对WTO“过时的发达国家和发展中国家的二分法”造成“一些世贸组织成员在国际贸易领域获得了不公平的优势”的不满。美国在备忘录中还特别以中国为例，渲染所谓“最富有的经济体声称拥有发展中国家地位时，它们不仅损害其他发达经济体，同时也损害了真正需要特殊和差别待遇的经济体”。

美国政府提出这种抱怨的时候，已经忘记了其力推建立WTO的前身关贸总协定时的“初衷”。根据1947年中国作为23个创始国之一参加瑞士日内瓦关贸总协定第一回合贸易谈判的档案记载，“查此次协定草案之能顺利完成，其主要关键在于美方之妥协态度，盖美国现时执政当局亟备实现其一贯之政策——扩张世界贸易与消除国际贸易之障碍”。美国的《互惠贸易协定法案》将于1948年6月到期，执政的民主党当局希望在法案到期前完成关贸总协定谈判，并在总统大选之前完成立法手续。当时，中国的对外贸易占全球国际贸易的“百分之三弱”，而中国对22个贸易谈判对象的让步项目中，最多的是美国，共80项，其次是法国和英国，分别为30项和29项。对美让步的货品占中国外贸总额的76%。

由此可见，那个时候无论是出自战略层面突破别国（主要是经济竞争力弱小的发展中国家）关税壁垒抢占国际市场的需要，还是出自战术层面国内政治博弈的需要，都是美国在使最大的劲把其他国家，特别是发展中国家裹挟入国际贸易的全球网络。从这个意义上讲，S&D绝不是美国对发展中国家豁达慷慨的恩赐或施舍，而是其通过贸易扩张攫取发展中国家原材料和获取产品销售市场的遮羞布。现在，一些发展中国家经过数十年的发展，取得了一些成果，但与美国的差距仍然悬殊。中国加入WTO之后，世界市场更具完整性也更有广度和深度。中国经济固然取得了长足进步，美国同样受益于此。从绝对量来看，其增加远大于中国和其他发展中国家。从中国入世的2001年到2019年，按现价美元计算的美国人均GDP增长了28010美元，同期中国人均GDP增长了9046美元。

但美国现在抱怨其一力倡建的体系对它不公平，要联合“其他志同道合的WTO成员”，甚至单边改变规则，限制其中一些发展中国家的发展。把一些国家剔除发展中成员名单，或者说，把尽量多的国家排斥出发展中国家的名单，是其努力的方向之一。例如，这次修订把人均国民收入高于12375美元的国家以及欧盟、OECD成员国排除在发展中成员在外自不待言，把G20成员一律排除在外，就混淆了大国和发达国家的区别。而将人均GDP贸易份额占比高于全球2%的发达国家（地区）标准下调至0.5%，进一步增加了排除的范围。在所谓其他因素中，将那些加入WTO时没有声称自己为发展中国家者也排斥在外，更是自相矛盾的做法。一方面声称要“防止自我声明但是没有适当的经济或其他指标佐证的发展中国家利用世贸组织规则和谈判中的灵活性”，另一方面却又无视“适当的经济或其他指标佐证”，把没有自我声明的发展中国家归入发达国家并褫夺其S&D资格。这说明，美国并不在乎到底是按照自我认定的“主动型条款”还是别国认定的“被动型条款”来识别发展中与发达成员，只要能降低其以S&D资格相待的发展中成员的数量就行。

虽然USTR对1998年标准的修订，并不会直接影响中国的对美贸易，但间接上可能影响中国的外部环境并冲击全球的经贸秩序。第一，这次直接受到影响的国家，一是被从1998年名单中排除的国家，主要是拉丁美洲的阿根廷、巴西等国及马来西亚、泰国和南非等，再则是执行标准被提高至发展中国家（地区）水平的最不发达国家。但美国在《改革世界贸易组织发展中国家地位备忘录》中，把基本没有直接影响的中国作为重点对象来“控诉”，不啻于将受到影响的国家的不满引向中国。第二，这可能产生一种示范效应，让中国未来在处理和其他国家的双边及多边经济关系时，面临更大的压力或承担超出实际发展水平的成本。第三，施压中国放弃发展中身份，可能为美国在中美贸易下阶段谈判中“结构性改革”等议题争取更大的战略自由度。第四，破坏发展中国家内部的团结，影响发展中和新兴经济体在全球治理改革进程中的议价能力。在双边压力之下，一些国家已经声明放弃发展中国家身份，它们与坚持发展中身份的国家之间，在全球治理或多边体制改革上，可能面临更大的协调成本。第五，S&D的削弱或取消，可能增加发展中国家尤其是不发达国家对开放世界经济体系的顾虑，因为它们本身面对外部冲击就存在更大的脆弱性；而削弱或取消S&D会让它们更加拒绝开放，避免加载可能无力承担的风险暴露。

当然，这并不意味着WTO体制，特别是谁是发展中成员的标准不容改革。经过战后数十年的发展，发展中国家，特别是其中的新兴国家与最不发达国家之间的分化确实日益明显，需要更加细致的分辨，以便提出更具针对性的政策议题来更好地维护发展中国家的整体利益，协调不同经济发展水平国家之间的差异。但至少有两个原则必须坚持：一是要从坚持WTO核心价值和基本原则的高度，坚持发展中国家的特殊和差别待遇。这不仅是道义使然，也是维持发展中国家开放市场意愿的现实需要使然。二是发展中国家身份按照什么样的标准依据、什么样的程序来确定，不能由一个或少数几个国家说了算，要尊重全体成员的普遍意愿，由WTO成员共同协商确定，特别是要尊重广大发展中国家的意见。强行向别的成员贴标签并要WTO在多边背书的做法，不得人心，应当坚决反对。从技术层面看，区分大国、富国、强国或发达国家，需要更多学术和政策上的讨论。无论如何，改革发展中国家认定标准的正道，是在WTO或者G20等平台上展开更充分、理性、克制的讨论，而非绕开多边机制，在发达和发展中国家之间单边行动。