均衡发展视角下特大城市有机疏散路径再探索

2020-11-26刘雯霞

商品与质量 2020年21期

刘雯霞

上海江南建筑设计院（集团）有限公司上海 200092

随着社会发展，城市的功能越加复杂，趋于多样性与混合型，城市规模进一步扩大，也出现了许多病症。目前，上海常住人口已经突破2400万，其中外来人口达800万，已逾三成，上海市中心人口密度已超3万人/平方公里，人口拥挤程度数一数二，中心城区公共设施不足、居住面积拥挤、交通通行时间成本高等社会问题一一凸显。

解决上海中心城区过于拥挤的问题，要从多方面进行考虑，综合公共设施、交通、环境等因素，而沙里宁的有机疏散不失为一个有益参考。

1 有机疏散理论基础与上海新城建设

沙里宁的“有机疏散”将传统的大城市在合适的区域范围内分解为若干个卫星城，彼此用绿化带隔离开，卫星城功能完善。在卫星城的基础上，有机疏散理论逐步发展，衍生出了霍华德的“田园城市”等各种理论。具体说来就是新城应该为当地居民提供日常生活所需要公共基础设施，如教育、卫生、医疗、商业等，同时设置了相应足够的就业岗位。

上海很早就受到西方规划思潮的影响，在第一轮“大上海都市计划”中就开始了新城建设尝试。上世纪50年代，上海规划建设了闵行、安亭、松江、嘉定、金山卫等多个工业卫星城；第一轮上海市总体规划中，明确了“中心城——卫星城——郊县小城镇——农村集镇”的四级城镇体系。

其后，上海相继出台各类相关政策性文件。“十一五”规划提出了“1966体系”，即1个中心城、9个新城、约60个新市镇、约600个中心村，在“十二五”规划中又提出了分类建设7大新城。包括最新上海总规的编制，都离不开新城建设。

2 人口高密度下上海城市建设存在的问题

从城市总体规划实施成效来看，规划实施有力、有序、有效，城乡建设取得了巨大成就。上海在快速发展、迅速扩张的同时，伴生出许多问题与矛盾，随着人口的进一步增加，这些方面被乘以数倍的放大，将对上海未来的发展产生重大影响，主要问题有：

2.1 中心城区人口密度过高，各项设施供给压力大

上海现在中心城区的人口密度每平方公里已超三万人，在全球范围内也数一数二。与伦敦、东京相比，无论是中心城区核心区、中心城区还是近郊范围内，人口密度均为最高，核心区人口密度甚至是伦敦和东京的2-3倍。在中心城区与近郊区人口密度方面，上海已远超其他城市。上海近郊区人口密度甚至与东京核心区与中心城区、伦敦中心城区相当。且上海各区之间差异较大，而东京则相对平均，即东京市区的人口分布总体较均衡。

过高的人口密度会给城市发展带来一系列问题，包括城市空间资源紧张、公共设施供给不足、道路交通拥堵、生活环境品质下降等等。面对上海如此高的密度，尤其是中心城区人口高度集聚现象，上海新一轮总体规划也在积极寻找应对策略，缓解人口增长给城市发展带来的问题。

2.2 区域建设不均衡

上海市域范围内公共设施建设存在明显不均衡现象。以现状医疗设施为例，中心城区与外围地区差异明显，中心城区内环内区域医疗服务设施集聚度最高，可达性最好，郊区则表现为远郊区可达性由于近郊区。

利用网络收集的相关数据分析市域医疗设施的可达性，发现内环以内区域为全市范围内医疗服务设施可达性最高区域，内环与中环次之，中环与外环间区域医疗服务水平急剧下降。外围地区的医疗服务设施可达性优于近郊区，这与人口集聚空间分布截然相反。形成这一现象是由于近郊区与中心城区空间上的临近，加之两者之间交通的便利性，近郊区可以充分接受中心城区的辐射，对就地服务设施水平的需求不如远郊区急迫，现状医疗设施建设远不如中心城区与远郊区。

其他各类公共设施在空间分布上也存在相似情形。公共设施空间分布上存在不均衡，而在质量上不均衡现象更为突出，公共服务设施质量越高吸引越多人口，这也是导致人口集聚在中心城区的因素之一。

2.3 通勤时间过长

上海2014年的综合交通大调查发现，2009年至2014年间上海出行距离有所增加，出行结构方式变化发生较大变化。中心城区出行模式逐步以公共客运交通方式为主导，外环线内公共客运交通方式（含轨道交通、公共汽车、出租车和轮渡）占所有使用交通工具出行的比例增加到48%，若将社会班车和大客车纳入，则达到52.3%。

而从2015年度全国20个城市上下班距离及时间数据可以看出，上海总体通勤距离单次为18.82公里，通勤时常达51分钟。其中公交平均时间为57分钟，平均里程为21.9公里。以每日工作时间8小时计算，上海上下班通勤时间占总工作外出时间比例已达20.3%，交通通勤时间过长。

3 城市有机疏解的路径探索

上海城市建设的根本问题是城市高速发展过程中出现的人口高度集聚，为了城市可持续发展，必须对拥挤的人口进行疏解，对过于集中的城市功能进行疏解。上海编制完成的《上海城市总体规划（2017-2035）》(简称上海2035)，提出坚守土地、人口、环境、安全四条底线，注重内涵发展和弹性适应，探索超大型城市睿智发展的转型路径。四条底线的确定，对城市发展提出了更严苛的要求，土地利用上必须加大对现有存量的挖潜和调控，由增长式向提质式发展，提升土地使用效益。

上海2035所提出的应对策略，从底线思维角度来看是控制，而从有机疏散理论角度来说，也是从均衡发展方面出发来寻求另一种疏解，是解决城市发展问题的途径和手段。

3.1 人口疏解

人口增长和流动是一个城市活力的标志。上海要建设成为卓越的全球城市，必须要有活跃的人口。

为避免老龄化带来的一系列不利情况，上海将创造一系列优质软硬环境，吸引更多高精人才来沪，创造更好城市未来。因此，上海人口总量的控制，与其说是数量的控制，不如说是质量的控制。上海2035中构建的五大新城+N个新市镇，在居住环境品质、公共设施配套、交通便捷性等方面都有所提升，将吸引一批对中心城区依赖度不高的人群前往，分解中心城压力。

另一方面，这些新城，作为地区人口蓄水池，会进一步吸引周边乡镇人口集聚，形成一定规模效应，逐渐成为相对独立的地区，完成对中心城区的人口疏解。

3.2 功能疏解

城市功能的集聚导致了人口集聚。一是基于公共设施导向，中心城优越的公共设施配套，引导人们向设施更好的地区聚集。二是基于就业导向，上海三产结构以第三产业为主，尤其是高端服务业，主要集中在核心中心城区，使得这些地区人口密度居高不下。

城市功能的疏解，在设施配套上考虑均衡性，在功能合理布局与调整方面更应长远考虑。上海作为长三角经济圈核心城市，应带动整个地区的共同发展，上海要立足全球，提升全球竞争力和影响力，利用自身优势，辐射长三角地区腹地，依托便捷的交通联系，形成地区间联动，培育产业多中心，走专业化、集中化的路径。

3.3 设施支撑

公共服务设施均衡化建设是城区疏解的引力。在上海市域，尤其是新城与新市镇，应加大对公共服务设施的投入，引导一批名校或名院在此地区建设分校或分院，起到引流的最终目的，提高地区整体公共服务设施水平。

交通设施均衡化则是城区疏解的骨干。应增强区域快速交通走廊建设，加快构建区域一体化快速路网，缩短区域内核心城市、节点城市之间的时空距离，强化交通对空间的引导作用。完善由区域城际铁路、城市轨道、中运量公交等多种模式构成的公共交通系统，充分发挥公共交通复合廊道对城镇体系的支撑和引导作用，推进城市功能整合和布局优化，降低居民出行距离，提高城市运行效率。