民族地区合作治理能力分析

刘泽铭，郑鑫红

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

民族地区治理作为中国国家治理的重要组成部分，不仅牵涉到许多重大的经济与社会效益，更关乎国家整体的稳定与安全。自新中国成立以来，民族地区由于其本身所处的地理位置与国家发展政策的倾斜，在经济发展水平与基础设施建设上与其他地区产生了巨大的差距。合作治理这一概念的出现为民族地区发展提供了很好的思路，多元主体的共同治理模式不仅让政府更加专业化，也能让民族地区公共服务得到飞跃性的发展。将视野聚焦于几个民族地区的横向比较，通过建立相关指标体系来定量分析5个民族地区的合作治理能力，以期为民族地区合作治理能力建设提出优化对策。

一、公共治理理论内容体系

公共领域中的合作治理是一种大趋势。合作治理是对以公私合作为基础提供公共服务与秩序的治理过程与形态的概括，是对现代国家的公共部门与其他部门之间关系的重大调整[1]。

(一)合作治理的主体

第一是政府部门。无论何时，政府都是提供公共服务的直接主体。在现代社会，政府主要有政治职能、经济职能、社会职能、文化职能和生态职能。

第二是市场。市场是合作治理中的中坚力量，高效低成本的特点使市场主体在很多方面具有优势。如呼和浩特市的地铁建设项目与北京市四号线地铁项目庞大的投资使政府倍感压力，而引入市场主体则很好地解决了这个问题。

第三是第三部门。合作治理中第三部门起到弥补前两者空缺的作用。受制于财政能力与组织本质，第三部门很难提供事关国民经济社会发展的长期公共服务，只能提供一些短期服务，而且服务范围有限。

(二)合作治理的特征

合作治理与政府管理存在本质区别。合作治理并不强调多元主体在能力等方面达到协同，反而更加期望多元主体能异质，并且具有较强的自主能力。合作治理主要有以下特征：

第一，合作治理强调每个主体的独立能力。众所周知，政府在单独提供公共产品与服务时，受理念等因素的制约，往往注重公平而无法兼顾效率。由于纯公共服务的非营利性与成本巨大化，其他主体很难提供纯公共服务。因此，政府在合作治理中主要提供纯公共物品以及一些公益性极强的公共物品。市场或企业本身存在的意义便是追逐利益，资源配置往往流向那些有利可图的领域。可以讲，市场在注重效率的时候却忽视了公平。在多元治理体系中，市场往往负责提供一些准公共物品[2]。这样的准公共物品可以盈利，交给市场来操作可以提高其参与治理的积极性，也能节约政府成本，吸纳社会资金。而在合作治理中，第三部门的存在则很好地兼顾了效率与公平。第三部门在提供资源类/信息类与公益性公共产品方面具有独特的优势[3]，如一些商会的存在目的主要是为其会员提供商业信息。可见，在合作治理体系中，3个主体提供的是不同性质的公共物品。那么在合作治理中，不同主体的独立治理能力就显得尤为重要。如果某个主体独立能力太弱就会导致其他主体不得不参与其中，从而造成不同主体之间界限模糊。

第二，合作治理存在多重制约力量。合作治理虽然是一种合作提供公共服务的形式，但从某种程度上讲，它也是一种相互制约与监督的形式。政府在治理体系中虽然要将视野更多地聚焦于纯公共服务与公益性极强的公共服务，但政府在其他公共服务领域也不能逃避责任。在市场与第三部门出现失灵问题时，就需要政府部门介入。而政府本身能力有限，在提供一些基本公共服务时难免存在短板，这时候就需要第三部门介入去弥补这些缺失。市场在提供某些公共服务时也需要政府来进行监督和制约。一些PPP模式需要政府对其监管以免出现市场定价过高或是将一些群体排除在外的现象，而第三部门由于其特殊性、业余性与父权性的特征往往也需要其他主体的监督和制约。

第三，合作治理有其治理体系中心点。合作治理体系是一种网状结构，每一个主体交织在其中构成一个全覆盖的网络，如果这个网络没有中心就难免出现各种各样的问题。所以，合作治理网络的形式更应该像是一种蜘蛛网式的结构，而政府则是这个蜘蛛网的中心。政府作为合作治理的中心，首先要承担起主要责任。虽然合作治理强调多元主体，但提供公共服务仍是政府的天职。合作治理并不意味着政府可以逃避公共服务的责任，反而应该主动承担更多责任。其次，政府作为合作治理的中心需要为其他主体以及政府自身建立一定的行为规范与权责边界。行为规范和权责边界能帮助其他主体更好地在各自领域进行治理。

第四，合作治理有一定的工具复合性。首先，是分析工具的复合性。在合作治理中，受到多元主体的影响，单一的分析工具不再适用。委托代理理论适用于政府与市场的合同研究；经济学理论用来研究市场与第三部门的关系；社会平衡理论则探讨了政府和第三部门之间的关系。在多元治理体系中，各个主体间的关系比较复杂，并没有一种统一的分析工具，而且分析结果也可能是碎片化的，这就需要复合型的分析工具。其次，是治理工具的复合性。在合作治理体系中，某一项公共服务可能有很多种提供形式。以居民的最低生活保障为例，政府首先要提供最低生活保障，那么政府可能要通过最低保障立法以及听证会的形式促进公民参与。而政府与市场合作为居民提供最低生活保障时，可能会采取凭单制来保证市场能满足社会最低生活保障的需求，也能保证最低生活保障群体的尊严。政府和第三部门一起提供最低生活保障时则可能采取税收优惠政策以及政府购买公共服务的形式。

二、指标体系的建立

要对民族地区合作治理能力进行测度和分析，需要建立一个指标体系。

(一)指标体系建立的原则

首先，是系统性原则。民族地区合作治理能力要从系统性来考量，归根结底，合作治理体系就是一个多中心的治理体系。政府、市场和社会指标形成一个系统，最终才能对民族地区合作治理能力作出科学评价。

其次，是客观性原则。客观的指标才能正确反映合作治理能力的水平，在进行评价时要遵守客观性原则，尽量评价那些客观性指标。

再次，是可获得性原则。虽然在对民族地区合作治理能力的评价过程中要考虑指标的各种属性，但最基本的属性还是可获得性。否则一切都是空谈。

最后，是可对比原则。对民族地区合作治理能力的评价是通过少数民族地区之间的对比进行的。所以，在选择指标时一定要体现可对比性，以便地区之间进行比较。

(二)筛选指标

研究初期，笔者希望能建立起一套针对民族地区合作治理能力水平测度的指标体系，但在进行大量的数据查找之后发现许多数据具有不可得性。于是在建立指标体系时，尽可能从多元主体的角度入手。在筛选掉一些无数据指标以及进行皮尔森相关性分析之后，便可以建立起一套指标体系(表1)。

MRI表现 胸12-腰1平面椎管内可见椭圆形肿块影，大小约为14 mm×18 mm×41 mm(前后×左右×上下)，病变近端及远端呈结节样增粗，呈神经出入征表现，邻近脊髓受压移位(图1)。所示病变呈等T1稍长/长T2信号影，增强扫描病变显著不均匀强化(图2)。

表1 合作治理能力指标体系

首先，是社会组织。在中国，社会组织被定义为除了市场和政府以外的其他所有组织的统称。社会组织在中国分为3大类，即基金会、民办非企业和社会团体。社会团体主要是指那些具有业务主管单位，挂靠在一定部门之下且被政府批准的组织。而基金会则是指那些利用自然人、法人或者是其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照《基金会管理条例》的规定成立的非营利性法人。而民办非企业则包括课外辅导机构等各种组织。由于民办非企业的营利性及其数据的不可得性，在建立指标体系时并未考虑民办非企业。基金会、民办非企业和社会团体3者在社会组织中所占的不同比例决定了一个地区合作治理能力的强弱。基金会更关注慈善事业而非公共服务的提供，其往往能缓解政府在提供某些公共服务方面的压力。而社会团体则承担了政府的许多公共服务职能。此外，笔者还对社会组织的固定资产情况进行了分析。新增固定资产与固定资产投资等能反映出这些社会组织的基础设施建设水平，以此可探究其公共服务能力。

其次，是社区。政府提供公共服务的部门并没有直接被纳入考量范围，因为一般而言，政府提供公共服务是其天职，政府在提供公共服务以及和民众沟通时，社区作为一个最基层和最重要的组织而存在。所以，应当从社区覆盖率和社区财政情况入手考察。

最后，是市场，由于PPP模式和民营化数据的不可得性，最终采用了社会福利企业单位数占企业数百分比这一指标来体现市场在合作治理中的作用。经过数据相对化处理，具体数据见表2。

表2 5地合作治理能力指标

(三)计算过程

由于需要运用熵值法客观赋权以及TOPSIS法进行测算，因此首先对2015年5个自治区的8个指标分别赋予权重。

在建立数据矩阵后，考虑到数据的标准化问题，所以按照公式

(1)

对数据进行去量纲化处理，其中j取值在1至8之间，i取值在1至5之间，最终得到的数据都介于0到1之间。

进行标准化处理后，计算每个指标下的每个方案占该指标的比重：

(2)

在经过比重的计算及其对数的计算后，对指标的熵值进行计算：

(3)

gj=1-ej

(4)

对于每一项指标而言，熵值越小，就意味着指标值的差异越大，对方案的评价作用也越大。最终通过计算出的熵值来求权重(表3)：

表3 合作治理指标权重

在经过熵值法赋权之后，2015年民族地区合作治理能力标体系的权重已基本确定，接下来是TOPSIS法的计算。首先对数据进行处理，对已经无量纲化后的数据进行计算，采用公式Xij=ωj·Zij进行计算，其中ωj是第j个指标的权重，j在1至8之间取值，i在1至5之间取值。

(5)

最终结果越趋近于1，则代表该自治区的合作治理能力水平越接近最优水平，反之则接近最劣水平。5个自治区在2015年的合作治理能力接近程度情况见表4。

表4 民族地区合作治理能力接近程度

三、结果分析及对策优化

通过计算结果发现：首先，发展程度最低的西藏地区居然在公共服务合作治理能力方面拔得头筹。经过指标权重的考量和数据分析之后可以看出，西藏地区的社会团体数量占据社会组织数量的93%之多。社会团体、基金会和民办非企业存在很大的区别。社会团体主要是承担各种公共服务职能与提供信息和资源的一类主体。如消费者协会和妇女联合会等，这些社会团体往往在各自的领域发挥着极大的作用，消费者协会甚至在一定程度上代替了工商局的部分职能。而民办非企业多半是营利性质的，虽然它们也会提供公共服务，但追求利润是它们的终极目的。内蒙古自治区呼和浩特市回民区是一个少数民族聚居区，其中蒙古族存在一定的文化服务需求，政府无力满足这些需求便通过招标的形式购买服务，因此才诞生了“口簧协会”与“博克协会”等民办非企业，这些民办非企业虽然能解决政府无力解决的公共服务难题，但它们需要政府的财政支持。而基金会的服务领域比较狭窄，在合作治理中往往不能承担重要的角色。所以，根据数据分析并结合实际来看，合作治理能力的提升首先需要政府大力扩充社会团体的数量。

其次，西藏自治区于公共管理和社会组织新增固定资产占社会新增固定总资产百分比在5个民族地区中最高，达到了10.1%，而其他民族地区新增固定资产不足1%。如果说通过绝对指标来考量合作治理能力需要注意地区人口和经济发展等因素，相对指标则避免了这类问题。当前中国强调建设服务型政府以及治理能力和治理体系现代化，这些战略都需要将政府职能下放，并培育各类社会组织来承接这些下放的职能。当前社会组织能否承接政府职能和承接多少职能就成为亟需关注的问题。社会组织承接能力的建设首先需要固定资产的投入。社会组织新增固定资产体现了每年其自身发展的程度，进而客观地体现出其承接公共服务能力的程度。若想快速提高社会组织承接公共服务的能力就需要政府加大对其的财政投入，营造一个对社会组织发展友好的政策环境[4]。

再次，从数据结果来看，西藏自治区的公共管理和社会组织固定资产投资占全社会固定资产投资的12%，远超其他地区的0.1%。固定资产投资占比体现了当前社会组织基础设施和提供服务能力的发展程度与基础。提高社会组织固定资产投资百分比，也就直接提高了社会组织的公共服务能力。

最后，社区作为公共服务合作治理的重要载体，必须要体现其功能和价值[5]。通过数据可以发现，广西自治区的社区覆盖率为80.8%，在该项指标中遥遥领先。社区在合作治理中有不可比拟的优势。第一，社区更加贴近人民，能更加了解人民群众的真实需求。第二，社区其实也是一种合作治理的手段，社区内部工作人员和居民一同为社区提供公共服务，利用这种手段可使公民参与度和积极性增高。第三，社区和其他合作治理主体相比，更具有人文关怀的特征[6]。

由上可以归纳出民族地区增强合作治理能力的路径：建设一个对社会组织发展友好的政策环境、加大对社会组织的培育力度和投入以及注重社区治理的功能和价值等。通过多样化的手段促成多主体的共同治理模式，可以促使政府进一步提高自身的公共服务水平和施政能力，以适应民族地区日益复杂的局面和多元的社会需求。