检察机关防范内部干预司法办案制度初探

韩东成 张元金

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件的记录、通报和责任追究制度”“建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度”。在此精神指导下，2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅和中央政法委分别印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》（以下简称《两个规定》）。随后，最高人民检察院根据《两个规定》印发《关于检察机关贯彻执行<领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定>和<司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定>的实施办法（试行）》（以下简称最高检《两个规定实施办法》）。2019年8月，最高人民检察院又下发《关于建立过问或干预、插手检察办案等重大事项记录报告制度的实施办法》（以下简称最高检《重大事项报告实施办法》）并在全国四级检察机关组织开展集中填报工作。上述文件的制定构建起检察机关防范内部干预司法办案制度，对防止检察机关领导干部干预司法活动、插手具体案件处理，确保检察官依法独立公正行使职权，防止检察机关内部人员过问案件，具有里程碑式的意义。

但是，认真研读上述文件规定后不难发现其中仍然存在诸多问题，如正当过问行为与非法干预行为界限不清、记录主体对象不明以及记录、报告程序设置不尽科学等，导致实践中出现检察长“不愿管、不敢管”、检察官“不愿记、不敢记”等异化现象。如何破解上述问题，切实发挥制度作用，成为健全完善检察机关防范内部干部司法办案制度规定的现实课题。

一、当前检察机关防范内部干预司法办案制度存在的现实问题

（一）正当过问行为与非法干预行为[1] 本文将“非法过问、干预、插手案件办理行为”统称为“非法干预行为”。的界限不清

现已发布文件的规定基本明确了对于检察机关内部人员非法干预行为的记录、通报和责任追究机制等，尤其需要指出的是，最高检《重大事项报告实施办法》第3条第2款在将检察机关内部人员依照法定职责、按照法定程序的正当过问行为也纳入其中的同时，并未对该两种行为的记录方式进行差别化处理，更未对正当过问行为是否应该被记录、通报进行规定。加之当下对于检察人员应当“全面、如实、客观记录”以及司法责任制等的强调，导致观念上似乎已经形成并且在实践中也有所呈现的一种倾向，即检察官在办案过程中，包括检察长在内的具有正当监督管理权限的任何人都不能过问案件办理，否则就要被记录，并启动通报、责任追究机制。此种倾向会导致对于检察官权力监督管理作用的减弱，使人情案、关系案、金钱案的办案风险增加。

（二）记录主体和对象不明确

（三）相关程序性规定模糊

最高检《重大事项报告实施办法》第3条第2款规定：“因履行法定职责需要，向承办人员了解正在办理的重大事项有关情况的，或者对正在办理的重大事项提出指导性意见的，应当依照法律程序或工作程序正式提出。”该条针对何为“法律程序”“工作程序”并未进行详细说明，造成实践中在具体应用时出现偏差。此外，上述规定明确“仅以口头或者短信、微信、电话等形式私下提出的，由承办人员作为日常工作记录在案后，依程序办理”，同样，针对何为“依程序办理”也未进行详细说明，对于此种情况是否应该启动通报、责任追究机制规定不明。上述程序性规定模糊不清，在司法责任制改革的大背景下，加剧了检察长、业务部门负责人即便在法律授权的范围内也不敢、不愿行权的心理。

（四）如实记录后的报告程序设置不合理

最高检《两个规定实施办法》第13条规定：“检察人员对所记录的检察系统内部人员过问案件线索，应当及时向部门负责人报告，部门负责人应当及时向分管院领导和所在单位纪检监察机构报告。部门负责人或者院领导对所记录的检察系统内部人员过问案件线索，应当及时移交所在单位纪检监察机构。”但是并无针对部门负责人、检务督察人员或者院领导实施非法干预行为的报告程序，或为该规定考虑不周严之处，导致实践中出现此种情况时无法操作或操作存在滞碍。

二、检察机关防范内部干预司法办案制度不尽科学完善导致的实践障碍

（一）检察长、业务部门负责人等“不愿管、不敢管”

根据法律规定，检察长、业务部门负责人以及质量评查人员、检务督察人员、流程监控人员均有权对检察官办理案件进行监督管理。上述文件规定未将正当监督管理行为与非法干预案件行为进行区分并进行差别化处理，导致“所有过问行为都要被记录、通报甚至追责”的倾向和理念在检察机关内部人员心中不断深化。上述有权对检察官办理案件进行监督的人员因担心被记录、通报甚至追责而怠于行使法律赋予的监督管理职权，促使实践中检察长、业务部门负责人等人员“不愿管、不敢管”的苗头出现并呈日益加剧之势，检察机关内部监督制约作用不断减弱。这显然与我国司法改革中“坚持突出检察官办案主体地位与加强监督制约相结合”的原则有不小的偏离。

（二）检察人员“不愿记、不敢记”

一方面，检察人员将案件关系人私下接触自己的行为记录下来，可能会产生一定的职业风险，所以承办人一般不会选择主动记录干预情况。如发现部门负责人、检务督察人员或者院领导实施违法干预行为，检察人员的记录按照现行报告程序会将记录行为暴露在上述记录对象的面前无疑。另一方面，基于检察人员与记录对象之间双向联系的私密性，承办人不记录或不如实记录的行为很难被发现，导致检察人员存在侥幸心理；此外，即便由此需要承担一定的风险，出于对利益、人情或日后工作便利的考虑，承办人可能会更倾向于承受这种风险。上述制度设计、利益权衡等种种因素，导致实践中检察人员“不愿记、不敢记”。

（三）防范内部干预司法办案制度难以充分发挥实际作用

建立检察机关防范内部干预司法办案制度是贯彻落实党的十八届四中全会精神、全面推进依法治国的重大举措，对于排除检察机关内部人员对检察权行使的违法干预和影响具有重大作用。但是，记录是检察机关防范内部干预司法办案制度的基础和前提，没有全面、如实、客观的记录，后续的通报、责任追究机制更无从谈起。文件规定中记录主体和记录对象的不明确以及司法实践中检察人员不愿记、不敢记的现象，致使检察机关防范内部干预司法办案制度存在规范盲区。即便检察人员顶住压力，按照规定程序如实记录，在向部门负责人、分管领导、单位检务督察部门报告的过程中，极有可能因利害关系人的介入导致后续的通报、追责程序无法进行，进一步导致该项制度在实践中难以充分发挥作用。

三、健全完善检察机关防范内部干预司法办案制度的对策建议

（一）正确区分正当过问行为与非法干预行为

最高检《两个规定实施办法》第18条规定应当准确把握和区分检察人员依法正常履行监督职责和违反规定干预案件行为的界限。笔者认为，正当履行监督职责的基础在于了解案情或依法提出参考意见，应当将“过问”分为正当过问行为与非法过问行为。因履行正当监督职责，依照法律程序或者工作程序了解案情或提出参考意见的，可以认定为正当过问行为。而“干预、插手”从字面理解是指“参与本不该参与的事情”，具体到司法办案，明显属于违法行为。所以笔者将过问、干预、插手案件办理行为细分为正当过问行为与非法干预行为。二者之间的区别需要根据是否属于履行正当监督的法定职责、是否按照法律程序或工作程序提出、是否具有以牟取个人私利为目的等条件，综合判断是否属于非法干预行为。

1．如何判断是否属于履行正当监督职责的行为

三是群体利益诉求的延伸。网络中有一类群体是以讨伐个人或集体利益为目标而集中的一个群体，这样的群体往往以知识型成员为主导者，通过有理有据的说明方式使群众信服，号召更多人参与进来。声势浩大的群体容易加剧社会问题，发酵微小的社会事件，引起全社会的关注。

（1）需要明确检察机关内部具有法定监督职责的人员范围。通过分析《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》等法律以及最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的规定，笔者认为，检察机关内部人员中具有法定监督职责的人员包括检察长、副检察长、业务部门负责人以及流程监控员、质量评查员、检务督察人员在内的其他具有正当监督权限的检察人员。其他不具有正当监督权限的检察机关内部人员的任何过问、干预、插手案件办理的行为均应当认定为非法干预行为。

（2）需要明确的是上述人员的行为是否属于履行正当监督职责的行为。如果上述人员不是基于履行正当监督职责，而是明显具有以牟取个人私利为目的，向检察官打招呼说情或施加压力的，可以直接认定为非法干预行为。对于难以判定是否属于履行正当监督职责的行为，则需要根据具体人员、具体情形分开讨论。①针对检察长，需要首先区分案件决定权和审核权。《人民检察院组织法》第36条明确“人民检察院检察长”是检察机关所有权力的总出口，检察长可以以权力清单的形式将部分事项的决定权交由检察官行使。笔者认为，针对权力清单中未授予检察官的权力，检察长当然行使案件决定权，有权了解并决定案件办理工作，所以此时不存在非法干预行为。而针对权力清单中授予检察官的权力，《两个规定》明确检察长、分管副检察长因履行领导、监督职责，需要对正在办理的案件提出指导性意见的，应当依照程序以书面形式提出。所以，此时应该通过是否依照法律程序来判定检察长、分管副检察长的行为是否属于非法干预行为。②针对副检察长，法律规定其是依据检察长的委托，协助检察长履行法律监督管理职责。需要明确的是，副检察长只能在检察长委托分管的范围内行使检察长职权，如超越分管范围过问、干预、插手案件办理，则属于非法干预行为。③针对业务部门负责人，根据《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的规定，其对于本部门其他检察官办理的案件具有审核权，在行使审核权的过程中了解案情的行为是被允许的，所以此时了解案情的行为应当认定为正当过问行为。但是，业务部门负责人无权改变检察官决定，其对于案件提供参考建议是否属于非法干预行为需要根据是否按照法律程序提出来确定。④针对其他具有正当监督权限的检察人员，因不具有案件审核权，只能就案件情况向承办人员进行了解、核实，所以需要讨论的是上述人员了解案情的行为是属于正当过问行为还是非法过问行为。最高人民检察院针对上述工作制定了相应的工作程序，所以判断上述人员是否构成非法过问行为主要看是否依照工作程序开展。因法律未授予上述人员提出参考建议的权力，所以上述人员以任何方式提出参考建议的行为均应当认定为非法干预行为。

2.如何判断是否属于依照法律程序或工作程序正式提出

最高检《重大事项报告实施办法》第3条第2款规定：“因履行法定职责需要，向承办人员了解正在办理的重大事项有关情况的，或者对正在办理的重大事项提出指导性意见的，应当依照法律程序或工作程序正式提出。”如何判断是否属于依照法律程序或工作程序正式提出，笔者认为，应当针对不同人员进行分别讨论。

（1）针对检察长、副检察长，《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第 10条规定：“检察长（分管副检察长）不同意检察官处理意见的，可以要求检察官复核或提请检察委员会讨论决定，也可以直接作出决定。要求复核的意见、决定应当以书面形式作出并归入案件卷宗。”所以，判断检察长、副检察长提出指导性意见的合法性关键在于是否以书面的形式作出。

（2）针对业务部门负责人，《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第19条关于业务部门负责人职责中并没有规定其能够直接向检察官提出参考意见。为了提高案件办理效率，笔者认为，可以参考《上海检察机关落实司法责任制工作细则（试行）》第39条，规定业务部门负责人在行使审核权时，针对有不同意见的案件，可以在统一业务系统内审核时提出参考意见，但不得私下提出。如业务部门负责人认为检察官决定确有错误的，可以通过召开检察官联席会议的形式，发挥集体智慧，为承办检察官提供参考意见。经检察官联席会议讨论仍有分歧意见的，业务部门负责人可以提请检察长、分管副检察长审核。

（3）针对质量评查人员，《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》第 5条、第20条规定了案件质量评查的方式及程序，明确质量评查应当依托案件质量评查智能辅助系统，以网上评查为主、网下评查为辅的方式，严格依照“选取被评查案件；调阅相关材料，向办案人员等了解相关情况；提出评查意见；检察长或者检察委员会审定评查结果；反馈评查结果”的程序进行质量评查工作。如调阅涉及国家秘密或者重大敏感问题的材料，应当报经本院检察长或者有批准权的上级人民检察院批准。针对如何调阅相关材料，上述工作规定并未提及。笔者认为，为规范评查流程，质量评查人员在调取相关纸质材料时，除应遵守上述程序外，还应当出具书面情况说明，明确纸质材料调取原因、调取用途和归还时间等情况并签字后交由案件承办人员附卷。履行上述程序后，才能认定质量评查人员了解案情的行为成立正当过问行为。

（4）针对检务督察人员，《人民检察院检务督察工作条例》第12条、第13条规定检务督察部门在决定对具体案件行使督察权之前，必须报请检察长批准后才能依照第15条的规定采取查阅、调取、复制与督察事项有关的材料、案卷等措施进行初步调查核实工作。在初步调查核实后认为需要立案调查的，应当报请检察长批准后，以调查组的形式开展工作。所以，检务督察人员在了解案情、查阅案卷之前必须经检察长批准，如未经检察长批准，擅自了解案情、查阅案卷则应当认定为非法过问行为。在成立调查组后，检务督察人员不能以个人名义了解案情，必须以调查组的名义开展调查工作。如以个人名义了解案情的，成立非法过问行为。该条例并未针对查阅案卷的程序进行规定，但笔者认为，可以参照上述质量评查人员在调取卷宗时的程序以书面的形式记录查阅案卷的情况并附卷。

（5）针对流程监控人员，《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》第2条规定了流程监控工作的范围仅限于“正在受理或者办理的案件程序是否合法、规范、及时、完备”，在发现问题后，对如何履行调查核实权并未进行规定。笔者认为，如果流程监控人员超越上述范围，向案件承办人了解案件实体办理情况或打听已经起诉至法院的案件审理情况，则构成非法过问行为。在实践中，流程监控人员在核实具体问题时一般采用口头的形式，针对此种情况的处理详见下文。

3．针对私下了解案情、提出意见的处理情形

最高检《重大事项报告实施办法》第3条第2款规定：“……仅以口头或者短信、微信、电话等形式私下提出的，由承办人员作为日常工作记录在案后，依程序办理。”但是，笔者通过分析相关文件规定发现，检察长、分管副检察长以及业务部门负责人行使决定权、审核权必须通过书面的形式或者在统一业务系统内行使以达到全程留痕。针对以口头或者短信、微信、电话等形式私下提出的应按照何种程序办理并未规定。笔者认为，针对以口头或者短信、微信、电话等形式私下提出的情况不能一概认定为非法干预行为，而应根据不同规定，结合具体人员、具体情形综合分析认定是否属于非法干预行为。

检察长、分管副检察长、业务部门负责人具有业务领导权和案件审核权，故笔者认为，检察长、分管副检察长、业务部门负责人基于审核权以口头或者短信、微信、电话等形式私下提出需要了解正在办理的案件有关情况的，或者检察长、分管副检察长以口头或者短信、微信、电话等形式私下对正在办理的案件提出指导性意见的，不能直接认定为非法过问行为。考虑实践中因提高效率等因素导致采用口头或者短信、微信、电话等形式了解案情、提出参考性意见的情况较为常见，为充分发挥检察长、分管副检察长、业务部门负责人的监督指导功能，杜绝“不愿管、不敢管”的情况出现，上述情况均可以通过检察官撰写书面情况说明的形式将时间、地点、介质等要素详细记录后附卷或上传至统一业务系统内的做法，补齐形式瑕疵。此时，上述人员私下提出的行为成立正当过问行为。针对业务部门负责人，根据前文所述，其提出参考性意见必须严格依照法定程序，不能以口头或者短信、微信、电话等形式私下提出。所以，笔者认为，业务部门负责人以口头或者短信、微信、电话等形式私下提出参考意见的，应当直接认定为非法干预行为。

针对质量评查人员及检务督察人员，根据上文分析及文件规定，其履行监督职责通常以书面调取案卷材料或在统一业务系统内评阅的形式开展，并不能以口头或者短信、微信、电话等形式私下提出。所以，上述人员以口头或者短信、微信、电话等形式私下提出了解案情的，应当直接认定为非法过问行为。针对流程监控人员，其职责是对正在受理或者办理的案件程序进行监督，对案件办理实体问题没有监督权。在实践中，流程监控人员发现问题后，也多以口头的形式向承办人核实相关案件程序情况，如情节轻微，则会依据《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》第17条第1款的规定口头提示案件承办人员。所以，流程监控人员是依靠检察内网中统一业务系统或流程监控预警系统来发现问题，为提高工作效率，考虑到流程监控人员仅对案件程序情况较为了解。对实体办理情况多不熟悉，故流程监控人员在正常工作时间、地点以口头或者短信、微信、电话等形式提出了解案件程序性信息的，可以认定为正当过问行为。如超越正常工作时间、地点，私下提出了解案件程序性信息的，应当认定为非法过问行为。

综上，笔者认为，检察长、分管副检察长、业务部门负责人基于审核权以口头或者短信、微信、电话等形式私下提出了解正在办理的案件有关情况的，或者检察长、分管副检察长以口头或者短信、微信、电话等形式私下对正在办理的案件提出指导性意见的，经承办检察官通过书面情况说明的形式将时间、地点等要素详细记录附卷或上传至统一业务系统中的，成立正当过问行为。流程监控人员在正常工作时间、地点以口头或者短信、微信、电话等形式提出了解案件程序性信息的，可以认定为正当过问行为。业务部门负责人、质量评查人员及检务督察人员以口头或者短信、微信、电话等形式私下提出参考意见或了解案情的，均构成非法干预行为。

4．将正当过问行为与非法干预行为区别记录

根据“全面记录、全程留痕”的要求，笔者认为针对上述正当过问行为，承办人可以通过书面情况说明的形式记录在案，并存入检察内卷或者上传至统一业务系统内，以备日后核查，此时无须启动通报以及责任追究机制。针对非法干预行为，因其违背文件精神，情节较为恶劣，对检察官独立正确办案构成威胁和影响，故应当按照规定启动通报及责任追究机制。针对承办人员一时难以判定是否属于非法干预行为的情形，承办人应当记录在案后，根据后续程序层报检察长，由检察长决定是否启动通报及责任追究机制。如检察长认为行为属正当过问行为，即无须启动通报及责任追究机制。

（二）明确记录主体和对象

完善检察机关内部干预司法办案制度，首先要明确记录主体和记录对象。实践中有部分检察人员认为，对于记录主体和对象应作严格解释，司法警察、检察技术人员、检务督察人员等司法行政人员因不具有办理案件的职权不能将其纳入记录主体和对象的范围。但笔者认为，将司法行政人员纳入记录主体和对象十分有必要。司法警察、检察技术人员、检务督察人员在履行职责时可能接触到具体案件，对案件情况可能存在一定的了解。其他司法行政人员，如办公室、政治部人员，虽不接触具体案件，但其具有对检察官考核和管理的职责，存在因私人关系向承办人员非法过问、干预、插手案件办理的风险，所以也应该将之纳入记录主体和对象。针对检察机关聘用制文员，虽不具有司法人员编制，但是其在司法实践中所起的作用往往不亚于检察辅助人员，所以也应将之纳入记录主体和对象。

（三）完善相关程序

1．完善记录后的报告程序

为避免检察长、分管副检察长、部门负责人、检务督察人员“既当运动员，又当裁判员”的情况出现，笔者认为，可以采用逐级报告和定向报告相结合的报告程序。最高人民检察院应当建立检察机关内部人员非法干预信息专库，针对一般检察机关内部人员非法干预案件，应当录入信息专库，并逐级报告部门负责人、分管院领导和检务督察部门。对于部门负责人、检务督察人员、副检察长非法干预行为的记录，则应当赋予记录人员通过信息专库定向报告至检察长的权力。如检察长以牟取个人私利为目的，在行使审核权时，向承办检察官打招呼说情或施加压力的，记录人员可以通过信息专库直接将记录情况上报至上级检察院的检务督察部门，以打消记录人员害怕被打击报复的顾虑，防止非法干预行为被正常记录后不能得到处理的现象发生。

2．建立相关激励机制、创建多元化的记录方式

基于检察院内部的监督管理关系，如果完全依靠检察人员的主动、自觉、单方启动非法干预行为的记录程序，则难以发挥检察机关防范内部干预司法办案制度的实际作用。笔者认为，要真正解决记录主体不愿记录的问题，让检察机关防范内部干预司法办案制度落到实处，一方面，需要明确记录主体和过问主体之间的责任区分，建立司法人员主动记录非法干预行为的激励机制，健全司法人员履行职责保护机制，打消承办人员的后顾之忧。另一方面，应当创建多元化的记录方式来预防非法干预行为。除司法人员成为记录启动主体之外，还应当设置司法机关之外的启动主体作为补充。例如，信访部门、检务督察部门接到群众的来信来访，经调查，群众所反映的情况属实，则应当主动将非法干预情况录入信息专库，并启动通报、责任追究程序。同时，继续跟踪、监督记录情况，与反映问题的群众保持联系，及时回复处理结果，充分发挥外部监督的作用。