国外安全生产应急管理模式的借鉴

文=邢 煜

提高安全生产应急管理水平不仅是企业的职责，也是各级管理机构和政府的职责，其管理目标的水准和实现目标的状况与企业乃至整个社会都息息相关。作为管理的重要分支，安全生产管理也需要相关管理部门和企业认真谋划安全生产应急管理标准，规范企业与外部应急信息连接与反馈，并给予严苛的细致的制度保障，切实实现安全生产应急管理的标准化。

国际上，应急管理多是以crisismanagement（危机管理）的形式被使用。罗伯特·吉尔（Robert Girr）将其定义为最大限度地避免人类社会悲剧发生的活动；格林（Green）认为事态发展到无法控制的程度时，便演变为危机，在危机管理中最关键的因素是时间因素，最主要的任务是减少伤害和损失。

作为管理体系中的重要组成部分，安全生产管理体系异常重要，尤其是对于企业而言，安全事故的影响很深远，甚至会影响到企业的稳定发展，是衡量一个企业健康水平的重要指标。

安全生产应急管理体系根据其组织模式的不同，可以分为以下三种比较有代表性的类型：第一种为高度集中管理体系，以美国、俄罗斯、加拿大等国为代表，其应急管理体系强调层层负责、分工协作的应急机制建设；第二种为相对集中管理体系，以日本、英国、法国为代表，其应急管理体系注重灾害防范知识的普及和预测预警机制建设；第三种为分散管理体系，以瑞士为代表，其应急管理体系强调社会力量动员与参与机制建设。三种模式各具特色，通过对他们的研究或许能为我国企业找到更好的路径。

首先，第一种模式以美国为代表，美国是应急管理体制建立较早的国家。其应急管理体系为高度集中式，由联邦、州和地方政府三个层级组成。在联邦政府层面，应急管理工作主要由国土安全部负责，其下属的联邦应急管理局（FEMA）是联邦层面应急管理的综合协调机构，负责处理与重大灾害相关的防灾减灾救灾及民防工作，通过全过程应急管理，领导联邦政府各部门共同应对超出各州应对能力的重大自然灾害和火灾爆炸事件，其目标是保护各种设施、减少人员伤亡和财产损失。资料显示，FEMA成立于1979年，2003年并入国土安全部，其主要负责人由美国总统直接任命。在州及地方政府层面，均设有不同规模的应急管理专门机构，其主要负责人由各州州长及地方政府领导任命。

就企业而言，美国企业更是对应急预案进行详细分门别类，其应急预案主要可分为：应急行动预案（EAP）、应急响应预案（ERP）、设施应急预案（FCP）、综合应急管理预案（CEMP）、应急操作预案（EOP）等不同的类别。

其次，日本作为对安全生产最为严苛的国家之一，采取的是相对集中管理模式。近年来，日本逐步建立了以首相为最高指挥官、内阁官房负责整体协调和联络、通过中央防灾委员会等制定对策、突发事件牵头部门相对集中管理的中央、都道府县、市町村三级应急管理体制。

日本企业有一系列的安全对策和措施，使生产过程中的事故大幅下降，伤亡人数不断减少，反而致使企业的安全成本最低。

第三，资料显示，瑞士是一个联邦制国家，全国有26个独立的州，辖有3050个社区，这些州除主权属于联邦外，均是自治的，因此，瑞士采取的是分散管理的模式。州在应急救灾方面的职责是制订、维持和监督应急计划，开发和管理报警系统，负责公共信息的传递以及与联邦应急管理专家进行协作。联邦有关机构提供专家建议，对州的任务实施支援和协调。“瑞士和平”研究所（Swisspeace）提出的 FAST 模型（Early Analysis of Tensions and Fact-Finding）被西方学者广泛应用于区域性冲突的预警研究。

从美国和日本的经验可以看出，由国家最高领导人统一领导应急管理工作意义重大，可以最大程度地树立权威、调动资源并妥善处置。此外，美国、日本等国家都设立了中枢机构，并且都采取纵横结合的网络式应急管理模式，注重中央管理体制系统与地方管理体制系统的对接与协调统一，提升了紧急状态时社会的整体联动能力和水平。那么就企业而言，在我国也纷纷建立了以主要领导（“一把手”）为主任的企业安全生产委员会，并且执行“一岗双责”。

还可以看出，西方发达国家非常注重将安全生产事故的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建（培训）等职责统一起来，切实实现了事件预防、应对和恢复的综合性和全方位性。同时加强各个关口前移，强调风险管理的极其重要性，改变以往以事件管理为主的方式，采用事件管理与风险管理并重，比如，美国推行国家战略风险评估，旨在规避或者减少风险。再比如，在英国，由内阁国民紧急事务秘书处制定“国家风险评估”工作规程，不仅确定五年内的风险，并且绘制了80个危害和威胁风险矩阵，提升应急准备及决策能力。

由此可见，提高安全生产应急管理水平不仅是企业的职责，也是各级管理机构和政府的职责，其管理目标的水准和实现目标的状况与企业乃至整个社会都息息相关。作为管理的重要分支，安全生产管理也需要相关管理部门和企业认真谋划安全生产应急管理标准，规范企业与外部应急信息连接与反馈，并给予严苛而又细致的制度保障，切实实现安全生产应急管理的标准化。