负面清单管理持续促进外资提质稳量

2020-11-25

中国外汇 2020年15期

以高端服务业和现代制造业为压减重点的新版外商投资准入负面清单，有利于保持我国供应链、产业链的稳定，推动我国市场向更高层次的供求平衡跃升。

2020年6月23日，国家发改委、商务部联合发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》（下称“2020年版全国清单”）、《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》（下称“2020年版自贸区清单”）。这是我国政府连续第四年对外商投资准入负面清单进行压减，对我国深化对外经贸合作、促进经济高质量发展的意义十分重大。

扩大外资准入成效显著

2013年以来，我国已先后六次、连续四年压减外商投资准入负面清单，全国和自贸试验区负面清单中的限制措施分别由119项、122项压减至33项、30项，并形成了较为完善的外资管理新体制，在全球跨境直接投资处于低潮期的背景下有效促进了外资量稳质升。

一是一般制造业已经基本实现外资准入。我国《外商投资产业指导目录》(2013年版）（下称“2013年版《目录》”）中对制造业外资的限制措施和禁止措施（实质上与后来推出的负面清单等效）有44项，涉及化工、医药、通用设备、专用设备等十多个制造业下属行业。而经六次压减负面清单之后，目前我国制造业中的外资准入限制措施仅有4项，且其中的乘用车对外资的股比限制也已明确在2022年取消，将基本实现一般制造业对外资的全面开放。具体来看，此次发布的2020年版全国清单延续了加快放开一般制造业的方向，重点放开商用车制造对外资股比的限制，并取消了禁止外商投资放射性矿产冶炼、加工和核燃料生产的规定，还取消了基础设施领域的50万人口以上城市供排水管网的建设、经营须由中方控股的规定，对相关行业实现高质量发展的推动作用明显。如我国商用车市场规模较大，本土企业已经具备了较强的竞争力，此次放开外资股比限制，有利于全球高水平商用车企和本土企业开展公平竞争与深度合作，对于我国商用车产业提升技术水平和产品质量具有较强的积极作用。

二是服务业开放水平持续提升。服务业是我国和发达经济体开放程度差距相对较大的领域。2013年版《目录》中对服务业的限制和禁止条目共计51项，涉及金融、文化、物流、专业服务、科技服务等几乎所有的服务业大类。而经六次压减负面清单之后，其中的服务业项目已降至23项，金融、物流、专业服务、文化等领域的开放水平明显提升，和发达经济体的差距大幅度缩小。具体来看，2020年版全国清单首次全面放开了金融、保险等行业对外资的股比限制，还在交通运输领域取消了禁止外商投资空中交通管制的规定。这有利于我国制造业企业加强与全球高水平金融、专业服务等企业的合作，向全球价值链高端环节迈进。

三是充分发挥了自贸试验区的“先行先试”作用。从近年来外商投资准入负面清单的变化趋势看，自贸区的负面清单往往成为全国负面清单的先导。如2019年版自贸区清单取消了禁止外商投资放射性矿产冶炼、加工和核燃料生产的规定后，2020年版全国清单遂跟进取消。2020年版自贸区清单仍体现出“先行先试”的功能：率先取消了禁止外商投资中药饮片的规定，并允许外商独资设立学制类职业教育机构，包括在自贸试验区内放宽职业教育外资准入。

四是外资管理体制逐步完善。在十八届三中全会明确提出对外资实施准入前国民待遇加负面清单管理之后，我国政府在实践中已对外资管理政策进行了多次调整。特别是在2020年1月1日《外商投资法》正式生效后，实际上已经形成“准入前国民待遇+负面清单+外资促进政策”的新型管理体制。目前，涵盖外资企业业务全过程的法律框架体系已经基本形成，为各级政策部门在实际工作中有效落实国民待遇原则、制定高水平的外资管理和外资促进政策，奠定了基本的法律基础。最新版负面清单和《外商投资法》进行了有效衔接，按照《外商投资法》明确了有关管理部门执行外资准入管理的具体程序，也明确了负面清单以外的外资企业和内资企业在参与政府采购、适用政府支持政策等方面，享受平等待遇。此外，为与法律法规做好衔接并考虑到特殊情况，最新版负面清单修订在说明中增加了负面清单豁免规定，为政府出于重大公共利益对外资实施管理，提供了法规依据。

五是有效促进了高质量外资流入。我国国内市场广阔，近年来营商环境持续改善，扩大外资准入对于外资流入的促进作用十分明显。2020年以来，虽然新冠肺炎疫情对全球跨境资本流动产生了巨大冲击，但我国一系列扩大外资准入政策有效稳定了外资。商务部的数据显示，尽管2020年上半年我国利用外资仍呈现负增长，但二季度，我国利用外资同比增长8.4%，较一季度下降10.8%回调趋势明显。特别是美国上半年对我国直接投资增长6%，和美国部分政客的“外资撤离论”形成了鲜明的对比。如2020年4月1日，全国范围内取消证券公司和基金管理公司外资股比限制的当天，路博迈和贝莱德两家知名的资产管理公司就向中国监管部门提交了在中国设立外商独资公募基金公司的申请。

新形势下压减负面清单意义深远

在新冠肺炎疫情持续蔓延、全球经济深受打击的背景下，此次压减负面清单无论是对国内还是对国际社会，均具有特殊意义。

一是有利于集聚高端要素、推动供给质量升级。长期以来，我国的要素比较优势主要集中于一般劳动力、土地、资源等领域，在“微笑曲线”中处于附加值相对偏低的加工制造环节，产品和服务质量有待提升，供求关系存在结构性失衡。而外资企业，特别是金融、专业服务、研发等领域的跨国公司，恰恰能够有效弥补我国在微笑曲线中的“短板”，增强我国产业链、价值链、供应链的抗外部风险能力。此次缩减外商投资准入负面清单，可进一步提升知识密集型服务业对外资的开放水平，将激励相关领域外商投资企业充分发挥其专业服务能力、创新能力和管理能力的综合优势，与我国在制造环节的传统优势紧密结合，共同构建涵盖研发、制造、品牌营造等环节的全产业链生态体系，在保持我国供应链、产业链稳定的同时，加速供给结构转型升级过程，有效推动我国向更高层次的供求平衡跃升。

二是有利于我国推动制度型开放，对接国际高标准经贸规则。跨国投资是国际经贸规则的热点领域，在何种范围内对外资企业全面实现国民待遇，一直是评价各国乃至各类多双边贸易协定贸易投资自由化水平的重要标准。积极缩减外商投资准入负面清单，既彰显了我国更加积极参与全球经济治理、对接国际高标准经贸规则的坚定立场，也有利于推动我国以高水平开放促进深层次市场化改革，在业务许可、行业标准、知识产权保护、政府采购等国内制度规则领域，加速与国际接轨，加快推进规则、规制、管理、标准等领域的制度型开放，构建高水平对外开放新格局。

三是有利于反对“逆全球化”思潮，积极推动全球化深入发展。当前，国际社会出现了过度强调全球化缺陷、甚至鼓吹“逆全球化”的思潮，少数国际政客甚至以此为借口试图破坏已经成熟的全球产业链体系。近期，我国政府多次强调，在应对疫情的特殊时期，要坚持更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放，维护国际产业链、供应链稳定，引导经济全球化向正确方向发展。此次缩减外商投资准入负面清单，表明了我国坚持以高水平开放促改革、促发展，坚决反对“逆全球化”的决心。这有利于世界各国进一步凝聚共识，共同推动全球化深入发展。

四是有利于我国联合世界各国共抗疫情，积极推动全球经济复苏。突如其来的新冠肺炎疫情，严重影响了国际经贸合作的正常进行，全球贸易投资出现大幅度下滑。我国立足自身经济高质量发展诉求，以高端服务业和现代制造业为重点，进一步缩减外商投资准入负面清单，持续优化营商环境，吸引和鼓励全球跨国公司来华投资兴业，不但有助于我国自身经济的回稳复苏，更能够通过产业链的传导效应，带动与来华投资企业具有紧密上下游关系的全球诸多企业尽快复工复产甚至新增投资，进而有效推动全球贸易投资逐步回稳，为世界经济能随着疫情逐渐企稳而尽快复苏做出重大贡献。