央行数字货币：概念厘清、政策考量与各国进展

基于各国国情不同，其发行CBDC的主要激励有所差异。全球主要国家都在积极探索CBDC发行的可行性，但在是否有必要发行CBDC以及如何发行CBDC等方面，还存在较大分歧。

货币缘起于一般等价物的职能，长期充当货币的是金、银等贵金属。而在国家层面上，则始终试图对货币发行权进行垄断。这种尝试一直到法币本位制推出后才得以实现。而在新的数字经济时代，私人加密数字的兴起再次带来货币发行非国家化的挑战。央行数字货币作为对私人加密数字货币的有效应对，是国家货币主权意识在数字经济时代的贯彻与体现。

厘清央行数字货币概念

什么是央行数字货币（CBDC）？央行数字货币与我们接触到的其他类型货币有什么区别？在回答上述问题之前，需要先从四个维度来认识数字货币：一是货币的发行主体是央行还是其他；二是货币存在的形态是电子的还是物理的；三是货币的发行对象是普通公众还是特定机构；四是货币的转移机制是采用中心化还是去中心化的方式。从这四个维度来看，日常使用的人民币纸钞就是央行发行的、物理的、面向公众使用的、去中心化的货币；而商业银行在央行缴纳的存款准备金，则可以视为央行发行的、电子状态存在的、面向特定机构使用的、中心化的货币。在没有央行数字货币的时代，作为普通的老百姓没有渠道能够直接接触电子化的以央行作为债务人的货币。人们在商业银行电子账户中的存款，其发行主体并非人民银行，本质是商业银行发行的、电子状态存在的、面向公众的、中心化转移机制的货币。而CBDC的发行之所以成为一件举世瞩目的事情，主要是因为应用于零售端的CBDC将成为公众首次能够使用到以央行作为负债人的电子化货币，从而对于经济和金融市场产生深远的影响。

从严格的界定看，CBDC是央行发行的、电子状态存在的货币，并存在不同的类型：按发行对象区分，可以分为针对普通老百姓发行的零售型CBDC以及仅限于商业银行等机构使用的批发型CBDC；按转移机制划分，又可以分为基于账户制的CBDC以及基于代币制的CBDC，前者的技术路线更靠近商业银行的银行存款账户管理，而后者的技术路线则靠近私人加密数字货币的数字钱包管理。此外，基于央行货币的主权性质，CBDC还可以分为用于境内使用的CBDC，以及用于跨境支付的CBDC。其中设计为跨境支付的CBDC多为金融机构间使用，故多定位为批发型CBDC，因而对当前主导跨国支付清算的SWIFT体系会构成直接挑战，而对CBDC发行国之外的主权国家的法定货币则冲击较小。但如果跨境CBDC可用于零售支付，就会给应用国的主权货币带来较大冲击，甚至不排除某些国家的法定货币因价值缺乏稳定性而被废弃。定位于境内使用的CBDC，如果应用于机构间支付，其应具有优化传统机构间支付所依托的账户体系的作用，因而区块链技术的去中心化解决方案将成为一种选择；而如果应用于境内零售场景，则CBDC在技术路线上选择的空间会更大，是当下理论研究和实务探索的一大重点。

发行央行数字货币的政策考量

关于各国央行为什么要发行CBDC，尤其是零售型CBDC，众说纷纭。就央行发行CBDC的激励而言，主要有下面几种观点：

一是为了铸币税。有观点认为，以银行电子存款为代表的私人电子货币的广泛使用，减少了老百姓对于现金的需求，导致央行铸币税的减少，从而造成央行的开支将来需要依靠财政。央行出于稳定铸币税进而维护央行在财务上的独立性角度的考虑，需要发行CBDC。

二是提高货币政策的效率。目前，欧美等主要经济体的主要央行，为刺激经济，基本实行的是零利率甚至负利率。但因为纸币现金的存在，公众完全可以持有现金以对抗存款的负利率，使负利率货币政策很难维持。但如果CBDC取代现金，将有望通过对于CBDC支付负利率来限制居民持有现金的额度，进而倒逼实现银行部门的负利率。

三是增加支付系统的竞争力。对于一些发达经济体而言，市场自发形成的卡组织寡头市场格局导致了零售支付费率过高的问题，给经济发展带来了不利影响；而通过独立于现有支付清算体系的CBDC的发行，则有利于激发零售支付市场的活力。

四是提高金融的普惠程度。一些国家银行的金融宽度仍有所不足，导致部分弱势群体因没有被银行账户体系覆盖而无法获取基本的金融服务。由于代币制的CBDC依托的是数字钱包，不需要设立银行账户，因而可在一定程度上填补市场空白，提高金融服务的可获得性。

五是减少犯罪。由于交易的完全匿名性，现金的过度使用往往与恐怖融资、偷税漏税以及洗钱相联系，带来各种经济和社会问题。相较于现金，CBDC的优势在于可控、匿名，且在实现交易双方匿名的同时，可以实现对作为第三方的央行不匿名。这极大便利了从资金监控的角度防范偷税、恐怖融资以及洗钱等违法行为。

六是应对私人加密数字货币对于主权货币的挑战。在一些存在恶性通货膨胀或者严格外汇管制的国家或地区，比特币等私人加密数字货币已经对其本国法币构成挑战，而Facebook计划发行带有超主权货币性质、直接面向数十亿终端零售客户的稳定币Libra，更给全球各国央行带来危机感。

基于各国国情的不同，其发行CBDC的主要激励也有所差异。相比较而言，对于发达经济体而言，考虑到低息的环境，货币政策的考量是一个重要因素；但对于发展中国家而言，普惠金融以及便捷零售支付的考量或是更重要的维度；而对于一些主权货币信誉已经崩溃的国家而言，应对私人数字货币的挑战，则构成了其重要考量。减少现金使用、强化对于经济体资金流向的管控能力，对于各国都有现实价值。相对而言，在各国央行的考量中，铸币税因素并不重要。

然而，就CBDC的经济影响而言，其并非只会带来好处。很多学者研究的结论是，CBDC可能使金融体系变得更脆弱。对于最为激进的CBDC设计而言，每个公民和企业都可以直接在中央银行开设账户，与中央银行直接发生借贷关系。在这种设计下，中央银行直接构成与商业银行之间的业务竞争，商业银行的存贷业务无疑将会出现急剧萎缩甚至消失。即使对于央行发行的CBDC予以修正，不允许基于CBDC放贷，也会对商业银行的活期存款构成较大威胁。尤其是在银行体系风险加大时，公众会加快挤兑商业银行背书的银行存款，兑换成央行信用背书的CBDC，进一步放大危机时期的金融不稳定性。对此，一些央行在设计CBDC时，建议对CBDC采取限额手段，即限制公众持有CBDC的总额度。由于担心支付正利息的CBDC会拉高商业银行吸收储蓄存款的成本，导致银行为维持息差而进行更高风险放贷，国际上一般建议CBDC不支付正利息。

此外，最让政策制定层所期待的CBDC的货币政策职能，也令人质疑。央行发行类现金的零利率CBDC，提升了公众规避负利率的能力，使得负利率更难实施。而如果对于CBDC实行负利率，理论上虽具有可行性，但从现实操作角度看会面临两个问题：一是央行作为负债人对公众支付不可拒绝的负利率，容易招致公众对政府的普遍反感，引发政治问题；二是商业银行可能不会跟进，从而使得CBDC的负利率不一定会传导至银行体系的负利率。此外，也有观点认为，负利率的实施不一定需要CBDC的引入，欧洲部分国家已经通过限制现金额度的部分持有，在事实上实现了大额存款储蓄的负利率。基于CBDC对于货币政策以及货币传导机制影响的不确定性，许多学者强调，CBDC的设计应尽量保持对货币政策的中性影响。

不同的政策目标会导致CBDC不同的方案设计。例如：如果出于对银行部门的不信任，可以设计最极端的CBDC，即央行直接对居民部门开设账户，居民与央行之间可直接借贷。而如果出于减少对银行部门的不确定冲击的考虑，很多人则支持符合现金特性的CBDC，具体包括如下几个要点：（1）央行通过银行部门向公众投放CBDC；（2）银行可以在央行开账户，或者到已在央行开有账户的清算行去开账户；（3）银行在运营投放CBDC时执行KYC（充分了解你的客户）、AML（反洗钱）、CFT（反恐怖融资），但一旦CBDC被取出则完全匿名；（4）居民、企业无法从央行直接获得CBDC。我国在研发CBDC时，从减少CBDC对于商业银行体系冲击的角度出发，采取了“中央银行-商业银行”二元信用投放模式，明确将CBDC定位为替代M0，由商业银行在中央银行开设账户兑换CBDC头寸；但对于商业银行向居民部门的投放是采取账户制还是代币制的技术路线，则允许多种可能的存在。

各国发行CBDC的进展情况

国际货币基金组织（IMF）曾发文指出，全球主要国家都在积极探索CBDC发行的可行性，但在是否有必要发行CBDC以及如何发行CBDC等方面，还存在较大分歧。一些国家正在审查和修订立法，旨在为正式发行CBDC时提供法律支持；还有一些国家正在积极开展试点项目，以探索CBDC发行的可行性以及其潜在的经济影响。大多数国家的央行都与私营部门展开了密切合作，以拓展CBDC和金融科技研究的资源。

欠发达国家的发行激励相对而言更为充足，在推进零售型CBDC方面也更为激进，但至今尚无成功的案例。例如厄瓜多尔，由于本国的恶性通货膨胀，致使其于2001年就放弃了本币苏克雷而实施了美元化；私人加密数字货币的兴起，及其所导致的居民开始大量使用比特币，给了厄瓜多尔政府以CBDC形式重新发行本国法币的启发，并于2015年2月正式落地发行厄瓜多尔币。但电子化的央行信用并未能挽救老百姓对于本国央行的信任，得不到民众使用的厄瓜多尔币在2018年4月份不得不宣告停止运行。另一个例子是乌拉圭，该国央行于2017年11月也启动了一项试点计划，旨在发行、流通和测试e-Peso（电子比索），以推进其更广泛的普惠金融目标。但在6个月的比索数字化试点后，最终放弃了继续使用电子比索，并取消了所有已发行的电子比索。

对于发达经济体而言，正式试点落地的CBDC还未出现，更多是在实验研究阶段。其中的新加坡和加拿大两国，在批发型CBDC研发中进展相对较快。加拿大银行和新加坡金管局于2019年合作开发了Jasper-Ubin项目，在没有中介代理的环境下，实现了跨境、跨币种和跨平台支付中应用CBDC。欧洲中央银行（ECB）则于2019年年底发布了名为EURO chain的CBDC概念验证项目，也主要定位于批发型CBDC。在Facebook于2019年年中宣布其天秤币（Libra）计划之后，发达经济体对CBDC研发的兴趣大大增加。

我国央行自2014年就开始研究CBDC，走在全球的最前列。中国版的CBDC被称为DC／EP（Digital Currency／Electronic Payment）。尽管我国对CBDC进行了长达六年的研究，但现在谈论DC/EP何时正式落地以及应用于哪些场景，仍存在一定的不确定性。2020年4月10日，央行办公厅主任周学东在2020年一季度金融统计数据发布会上指出，关于数字货币，央行正按照原定计划有序推进。但目前尚无公开信息显示我国CBDC正式发行落地的计划时间点。今年4月份，有关CBDC在苏州和成都等地场景试点进行内测的内容被媒体披露，吸引了社会舆论的普遍关注。但这些披露的信息也仅为技术研发过程中的内部封闭试点测试，与其他主流国家的试点测试没有本质区别，并不意味着DC/EP很快就能正式落地发行。

当前透露出来的数字货币测试的内容主要涉及零售支付场景，这与DC／EP从研发早期就定位为零售型CBDC相符。但原央行行长周小川在2019年年底财新年会上的演讲则表示，“理论上讲，央行搞的数字货币也可以为零售服务，但为零售服务又会给现有的金融体系带来很大冲击，因此大家也是非常谨慎的”，故而“央行可能更加注重于批发，在银行之间、在第三方支付之间为做好批发而搞一种数字货币”。基于上述信息，对于DC／EP的最终落地究竟以批发为主还是零售为主，仍有待后续观察。

事实上，对于我国而言，国内零售支付市场已经足够发达，DC/EP即使定位为零售型CBDC，其发行对于现有零售支付市场更多也是补位的作用，而并不一定要起到主导作用。但DC/EP在推动普惠金融服务更加精准化的应用中，则存在想象空间。这些年，我国金融机构在推进普惠金融战略方面取得的成效举世瞩目。而如果要通过DC／EP的投放使得普惠金融的服务更加精准，则需要应用一些改变固有金融思维的技术创新。例如，真正让DC/EP成为可编程的智能化货币，通过DC/EP推动带有智能合约属性的普惠金融服务，实现普惠金融的精准化和动态可调整。

对于我国而言，发行CBDC最为值得期待的价值在于推动人民币的国际化。我国人民币国际化已经推进了许多年，但是实质性的成果仍然相对有限，部分原因在于跨境支付结算体系仍由美元主导；而DC/EP如果能够运用于跨境支付，则有可能建立全新的跨境支付结算体系，这无疑会为人民币的国际化打开新的局面。当前“一带一路”国家的移动支付基础设施建设相对薄弱，基于DC/EP的移动支付解决方案无疑将有助于推动这些国家和地区的现代金融基础设施建设的加快，进而实现双方的共赢。考虑到各国对于货币主权的审慎态度，在推动DC/EP国际化的过程中，应当更加强调跨境支付解决方案的定位，淡化其货币角色。