地方政府社会治理潜在动能如何有效释放

崔艳霜

当前，社会治理已经成为国家治理的重要环节，地方政府职能也逐渐向社会治理倾斜。地方政府在社会治理上不管基于何种逻辑、做出何种决策，“一把手” 的决定性作用都不容忽视。然而，在社会治理实践中，少数地方政府 “一把手”“不被淘汰就是胜利” 的行为逻辑成为阻滞社会治理水平提升、阻碍国家治理水平与治理能力现代化的顽疾。只有深入探究地方政府 “一把手” 决策时的激励与约束机制，才能捋顺地方政府运行实践与逻辑，从而消除这一顽疾。

“晋升锦标赛”向“政治淘汰赛”的转变，改变了一部分“一把手” 的行为逻辑

学术界对 “一把手” 行为模式最典型的分析理论就是锦标赛理论，该理论由北京大学教授周黎安提出，认为上级政府根据考核指标达成情况来提拔与晋升下级官员，这种压力体制下的晋升机制对于各级地方政府 “一把手” 来说就是一场锦标赛，谁获胜谁就取得晋升资格。按照这种理论，“一把手” 促进地方发展的主要动力是在 “晋升锦标赛” 中获得优胜。鉴于经济指标易量化、相对客观的特点，传统晋升考核奉行 “GDP 至上” 原则。一部分地方政府 “一把手” 往往把社会治理主要集中在经济层面，这也是地方政府行为出现 “只要过了及格线就行” 的逻辑根源。

针对锦标赛晋升边界递减效应，“政治淘汰赛” 作为 “晋升锦标赛” 的一种完善与补充机制，是以目标责任制为基础、通过惩罚式考核构建官员 “责任—利益” 的联结机制。上级政府与下级政府签订目标责任契约，责任契约包含经济、社会、生态等多项任务，责任主体是地方政府 “一把手”。考核机制主要包括三种：一是末位淘汰。上级政府对下级众多平行政府就某专项任务进行考核，对排名后几位政府的 “一把手” 进行惩罚，比如限制参加评优与晋升等。末位淘汰具有时效性，当下次评比不再是末位时惩罚也就随之停止。二是一票否决。一票否决是一种正式的、具有法律效力的官员管理形式，当指定事项或者特殊事项出现问题时对 “一把手” 的晋升晋级、评优评先一票否决。三是行政问责。地方政府在治理过程中出现安全事故和群体性事件等问题时，对于地方政府 “一把手” 和主要责任人进行追责与问责，主要形式为引咎辞职、责令辞职和免职。

“晋升锦标赛” 向 “政治淘汰赛” 的转变在很大程度上改变了一部分地方政府 “一把手” 的行为模式，既要通过经济发展、生态环保在 “晋升锦标赛” 中获胜，同时也要提升社会治理能力，避免被淘汰。从某些 “一把手” 视角来看，相较于晋升，不被淘汰更为重要，因此这部分 “一把手” 依然在很大程度上把治理重点放在经济这一显性领域，对社会治理则表现出 “只要过了及格线就行” 的行为态度。

一部分地方政府 “一把手” 社会治理潜在动能不足的外在表现

“政治淘汰赛” 的目的是 “治官”，即加强对 “一把手” 的约束与考核，但正如上文所说，有些 “一把手” 对 “政治淘汰赛” 的反应是 “及格”，而不是追求高效治理。“政治淘汰赛” 有两种结果：被淘汰和不被淘汰，即及格与不及格。不及格时 “一把手” 面临着各种惩罚，及格时 “一把手” 所获得的物质奖励是有限的，但能够获取晋升资格，这一点适用于所有及格的地方政府 “一把手”。有些 “一把手” 对同级别政府间排名是非常敏感的，因为这涉及末位淘汰和一票否决，出现重大事件时还会被问责甚至免职。在传统思维的影响下，一部分 “一把手” 非常重视官位、级别，因此在 “政治淘汰赛” 中这些 “一把手” 会尽力达到 “60 分” 的及格水平从而保证不被淘汰。为了实现及格，“一把手” 会调动各种关系来避免排在末位。人际关系能够发挥作用的前提是上级政府在考核过程中的自由裁量权，对地方政府 “一把手” 的考核包括约束性指标和预期性指标两部分，约束性指标易量化，而预期性指标更多针对的是非量化任务，存在着人为操作的空间，为人际关系发挥作用提供了可能。

不是所有的 “一把手” 都有强烈的晋升期望，因此 “晋升锦标赛” 的激励作用是有限的。“政治淘汰赛” 所针对的就是那些由于失去晋升热情而懒政怠政的官员，通过末位淘汰等机制促使 “一把手” 积极作为。但 “政治淘汰赛” 并未完全达成压力传导、行为约束的预期，有些 “一把手” 只追求及格而不追求优秀，当达不成及格时便借助人际关系进行 “协调” 来实现及格。“不被淘汰就是胜利” 既是一部分 “一把手” 的本能选择，也是其社会治理的底线逻辑，导致地方政府在社会治理领域的真正作用得不到体现，不利于治理能力与治理水平提升。

只有晋升淘汰相结合、完善考核监督体系、营造良好政治生态，才能充分发挥地方政府社会治理潜在动能

一是优化“晋升锦标赛”和“政治淘汰赛”机制。现阶段，应对“晋升锦标赛”与“政治淘汰赛”这两种竞争机制进行优化，加强对地方政府“一把手”的激励与约束。同时，进一步将“晋升锦标赛” 和 “政治淘汰赛” 相结合、互为补充，发挥二者增益效应。首先，完善末位淘汰制。社会治理中只要不排在后几位，平行地方政府 “一把手” 都能够获得平等的晋升资格，应增强排名对晋升的影响因子，将社会治理成效作为晋升的重要参考，并将排位与晋升资质挂钩。其次，完善一票否决制。一票否决的负面效应不断被诟病，因此上级政府的考核要强化过程导向，减轻地方政府结果导向逻辑，使行政行为不断规范。同时，上级政府要审慎使用一票否决权，保障一票否决的权威性与科学性。最后，完善问责制。尽快形成常态化问责，一方面对 “一把手” 社会治理不力行为进行问责，另一方面对 “一把手” 借助人际关系扰乱排名的行为进行问责，保证考核公平公正。

二是完善对 “一把手” 的考核监督体系。加强对地方政府 “一把手” 的监督，通过监督增强 “一把手” 社会治理的外部动力，消除其在社会治理中的 “不被淘汰就是胜利” 思维，提高治理效能。首先，完善考核监督内容。上级政府应明确考核与监督内容，考核指标的选定应兼顾重点突出与各项监督，精准、详细地规定 “一把手” 社会治理的任务与应达到的标准。同时，考核标准应高于 “及格线”，这样才能逐步提升地方社会治理质量。其次，上级政府常态化监督与巡视。上级政府要加大对 “一把手” 社会治理成效的巡视监督，巡察 “一把手” 是否存在应付上级的形式主义，在社会治理中是认真作为还是依然遵循着 “只求及格” 等逻辑，是否存在靠人际关系影响考核等问题，通过下属、媒体、群众等多途径了解 “一把手” 社会治理作为。最后，发挥多主体对 “一把手” 社会治理的监督作用。积极发挥党代会、地方人大及其常委会的监督作用；积极发挥群众监督举报作用，形成全社会监督体系。

三是营造优良的政治生态环境。要加强对 “一把手” 的引导，形成良好的社会治理氛围。首先，应强化 “一把手” 的 “以人民为中心” 理念。作为 “一把手” 应始终坚持以人民为导向，把提升人民生活水平和生活质量放在首位，不断优化社会治理的成效以解决与人民群众切身利益息息相关的问题，真正实现为民作主。其次，“一把手” 应提升社会治理能力。社会治理涉及多方面利益与矛盾，“一把手” 要积极作为、勇于担当，不断提升治理能力。同时，应加强领导，优化社会治理资源配置，统筹协调各部门，形成社会治理合力；科学规划，根据本地区实际制定因地制宜的治理方案，稳步推进综合治理、专项治理等各项事务；多元共治，在社会治理中积极引入公民、企业和社会组织的力量，形成共建共治共享的社会治理格局。