基层政府依法行政过程中的主要问题及对策

文/武汉行政学院 陈汉忠

法治是推进经济社会发展的有效治理方式，也是我们党治国理政的基本方式。党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法行政的明确要求。这为进一步推进全面依法治国、建设法治中国、推进国家治理体系和治理能力现代化指明了方向和路径。基层政府是我国行政管理体制中的基础环节，是依法治国、依法行政的前沿阵地，同人民群众的联系最经常、最直接。只有基层政府将依法行政的要求落实到细节，依法治国的宏伟大厦才有坚实的根基。本文结合基层乡镇街的实际情况，对基层政府在依法行政过程中的主要问题及其原因进行浅析，并提出相应的对策建议。

一、基层政府依法行政过程中的主要问题

（一）管理事项庞杂，法定职责不明确。当前基层政府职能泛化，所管事项越来越多，包含招商引资、经济发展、财政税收、计划生育、医疗卫生、征地拆迁、城市管理、环境保护、安全生产、基础设施建设、教育、文化、民政、体育、治安、维稳等大量公共事务，如同一个全能的政府。此外，还有上级政府交办的各类事项，各种冠以“创建”“整治”和“活动”的临时性任务，远远超过了法制、编制部门赋予基层政府的法定职责。事项的庞杂，导致基层政府在具体运转过程中难以做到每件事都有法可依。

（二）发展任务紧迫，法律程序难到位。发展是第一要务，理所当然成为地方政府的中心工作。或为抢抓机遇，或为突出政绩，或为达标创建，或为临时应急，一些重点产业项目、重大基础设施、重要事业项目在实施过程中，为避免繁琐的、难以完成的审批流程，或为规避严格的、僵化的约束，或为先行先试的大胆考虑，往往可能未按照法定程序办理相关手续。比如建设党员群众服务中心等公共场所，可能未经规划部门审批，但却是为组织部门考核所要求；重点项目配套道路边建设边审批，为促进重点项目早日竣工开业。

（三）执行细则欠缺，行政决策较随意。民主化、科学化、合理化是行政决策的基本要求。但基层政府日常事务繁琐，身处一线需直接面对各类矛盾，为因地制宜、平衡各方，在执行各项法规规定和管理规范过程中，只要不违反大原则和硬要求，往往凭借经验而定。比如征地拆迁出现复杂问题难以解决，不得不结合具体情况，酌情做出补偿安排，某种程度上又影响了政策的严肃性。在行政决策时，为提高效率，往往由分管领导和主要领导定夺，决策是否科学正确没有较好的评价标准，在某种程度上取决于领导水平的高低。

（四）上访现象频发，依法解决难实现。基层政府是维护社会稳定工作的责任主体，面对着考核排名、一票否决等管理制度，承受着很大的压力。而广大群众普遍信访不信法、信权不信法，在切身利益受到损失时，不管是正当的利益诉求，还是非法的利益诉求，本着“大闹大解决、不闹不解决”的心理，动辄到上级政府信访，基层政府为息事宁人和避免矛盾升级，难以真正依法解决相关问题，在某种程度上又助长了上访的现象，形成了维稳成本递增、效益递减的怪圈。因此，依法行政在遇到重大稳定风险评估时往往会打折扣。

（五）执法效率低下，综合协调难度大。随着法律规范的增多和监督执行的加强，为实现有效治理，基层政府面临的执法行为越来越多。基层政府本身没有执法权，但承担着组织执法的重大职责，需协调执法部门、管理部门、村级组织共同行动，才能达到应有效果。部门职责划分太细，或交叉重叠、或互不联系，遇到有利益、好执行的事项争相前往，遇到有矛盾、难执行的事项相互推诿。比如胶囊房整治，涉及城管、房管、消防、规划等多个执法部门，最后确定由综治部门牵头负责，协调难度较大，执法效率较低。

二、基层政府依法行政过程中出现问题的原因

（一）法律制度体系不健全。一方面，关于基层政府的法定职责没有系统明确界定，上有千根线，下面一根针，要将上级党委和政府各项方针政策宣传好、执行好，基层政府必须严格服从中央到省、市、区各级要求，再受地域实际情况影响，难以贯彻始终。特别是涉及一些棘手问题时，比如农村征地拆迁、城市执法管理、生态环境执法等，国家层面没有统一的法制规范体系，基层政府缺少执行依据；另一方面，一些法律规范制度长期未与时俱进，相关条款与现实情况有较大出入，还有一些法律细则不够明确，在具体执行过程中留下了较大自由裁量空间等等。如城管拆违执法，既要在第一时间拆除防止新增，又要留出时间履行法定程序，实际操作中处于两难境地，难以达到最佳预定效果。

（二）基层政府权责不对称。一是权小责大。基层政府除内设机构处理公共事务和提供公共服务外，基本上拥有审批和执法权力的部门，诸如财政、税务、城管、国土、社保、林业等机构，其财物和业务管理权属于上级主管部门，但其业务工作有相当一部分却由基层政府帮助完成。基层政府承担的责任没有减小，反而更大。由于被上划的站、所越来越多，基层政府管理不了，有责无权。二是对上负责多对下负责少。对上，各级考核任务较多，官员问责制和上级任命制迫使基层政府不得不全力完成上级交办的各项任务；对下，该为辖区群众办理的实事，却因政策、财力等限制因素，往往力不从心，影响了基层政府在群众心中的威信。

（三）干群法律意识不够强。虽然法治化建设早已历经多年时间，但受干部群众自身素质、普法实际效果、法制环境等影响，基层依法办事的思想意识仍然不够。特别是城郊接合区域，生产生活方式在经济快速发展、城市开发扩张过程中发生急剧变化，在经济利益调整面前，传统道德习惯逐渐失去作用，法治思维、框架、制度、办法却还未健全，依靠传统的行政命令、动员说教难以解决利益纠纷。在和谐社会建设的要求下，基层政府有时会被迫遵循“搞定就是稳定，摆平就是水平，没事就是本事”的潜规则，法律意识让位于维稳意识。部分群众或为私利所蛊惑或为平衡心理，将法律意识弃之不顾，故意规避法律规范要求，利用越级上访、群体上访施加压力，以达到满足个体利益的目的。

（四）执法主体力量不协同。各部门协调执法时，往往会出现推诿扯皮的现象，导致执法行动组织体系不顺畅。以城管拆违为例，需要城建部门认定、城管部门拆除、司法部门取证、公安部门维护秩序，除城管部门责无旁贷外，其余三个部门执行动力不足。再以农贸市场整治为例，又涉及工商、食药监、卫生、动检、农业等多个部门，基层政府负有属地管理责任，需要依靠这些具有审批权和执法权的部门才能实施，而在不管人不管钱的体制下，组织协调需要借助多种因素才能形成有效权威。

三、破解基层政府依法行政问题的对策建议

（一）明确政府职责界限，提升依法行政效能。基层政府职责边界模糊，为落实上级政令要求，必然导致大包大揽，职能庞杂反而可能出现精干不足，经济发展任务偏重，公共服务职能偏弱。既然基层政府没有执法权限，涉及依靠执法才能完成的责任应尽量避免由基层政府承担，可由业务主管部门负起主责，基层政府只需发挥宣传、动员、协调、服务等辅助性作用。积极贯彻“小政府，大服务”的方针，从行政管理型向公共服务型转变，加强政府服务，把该管的事情管好，管到位，不该管的事情下决心坚决不管，通过立法进一步明确乡镇街机构职能、人员编制和工作程序，压缩甚至撇开履行经济管理职能的机构。

（二）完善依法行政细则，增强制度刚性约束。依法行政首先要有完备的执行细则供执行人员参照执行。由于国家层面地域大、人口多，法律规章制度建设留有结合地方特点的余地，需因地制宜出台细则，增强制度约束性和可行性，避免“上有政策、下有对策”。在政策性较强、资金量较大的决策领域，更要完善相应审批、审计、监督等环节，提高资金绩效，规避腐败风险。比如征地拆迁方面，补偿政策应结合房地产市场发展予以微调，细则应更加科学准确，使拆迁协议更公正，被拆迁对象更易接受。再如基础设施建设方面，从立项、审批、资金使用、质量监督等都应详细规定，按照法定流程公开操作，避免决策随意性，并减少腐败现象。

（三）促进决策公开透明，提高政府公信力。政府决策、执行信息公开，既有利于提醒决策者公平公正决定，保证决策和执行过程科学合理，经得起群众监督和实践检验，又有利于提高政府公信力，让各类行政相对人增强认同感，自觉服从相关政策规定，增进干群关系。由于种种原因，当前基层政府信息决策公开方面实际效果欠佳，群众对基层政府信任度大大降低。为此，应进一步加大政府信息公开力度，凡属于涉及公共利益、公众权益、社会关切及需要社会广泛知晓的事项，都要依法、全面、准确、及时进行公开。要将公示制度作为必要环节纳入工作流程，让行政权力和财政资金在阳光下运作，避免暗箱操作和随意决定。

（四）加大法治宣传教育，构筑干群思想基础。建立基层普法教育培训长效机制和考核监督机制。着力清除行政机关工作人员特别是领导干部的官本位思想影响，增强对依法行政就是“依法治官、依法治权”的认识，牢固树立法律权威至上的观念，在发展经济社会事务、协调处理矛盾纠纷时，善于运用法律手段而非依靠行政手段解决问题。创新普法宣传形式，利用灵活多样、喜闻乐见的方式，大力宣传法律知识、依法行政，让群众知法、学法、懂法，增强他们利用法律武器保护自己合法权益的思想意识，从侧面推进政府依法行政。此外，还应教育群众如何正确使用法律手段来维护合法权益，避免借维权手段谋私人之利。

（五）推行综合执法体制，降低依法行政成本。推进综合执法，避免“九龙治水”“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”等多头执法乱象。推行大部门体制，将多头之间的权责交叉以及由此而产生的摩擦、冲突内化到一个部门之中，既可以有效降低协调成本，又可以提高行政执法效率。整合行政执法权责，实行相对集中的执法权，将行政检查权、行政强制权、行政处罚权集中配置，由一个执法部门统一行使全过程职能。对于紧密联系基层的相关执法事项，可将一些执法部门人员、财务管理权限下放到基层政府进行整合，上级管理部门只负责业务指导。对于可由上级政府部门直接负责执法的领域，基层政府不应担负主责。