浅谈公立医院贯彻落实党委领导下的院长负责制——以三六三医院为例

文/西南医科大学附属成都三六三医院 马丽祯 郑尚英 宋燕 张驰 曾敬 王应强

一、背景

2018年6月，中共中央办公厅印发《关于加强公立医院党的建设工作的意见》（以下简称《意见》），提出公立医院实行党委领导下的院长负责制，其核心内容是进一步加强党对公立医院的领导，丰富中国特色现代医院管理制度的内涵，以更有效的举措推进医改各项工作，深入实施健康中国战略。《意见》的发布，意味着公立医院实行30余年的“院长负责制”将成为历史，转变为“党委领导下的院长负责制”，党在公立医院将由“政治核心”转变为“领导核心”。

2019年4月，三六三医院在上级主管单位——中国航空工业集团公司的主持下，作为集团内首家试点医院推行了党委领导下的院长负责制，拟成熟后在全集团推行。作为航空工业首家、四川省境内率先实行党委领导下的院长负责制的三甲医院，三六三医院在深入领会《意见》精神的前提下系统修订了医院章程、“三重一大”决策制度、党委会和院长办公会议事规则，并对院领导班子分工进行了调整。目前，党委领导下的院长负责制已在三六三医院全面推行，医院党委贯彻落实《意见》，紧紧围绕“把方向、管大局、作决策、促改革、保落实”的总体要求，充分发挥医院党委的领导核心作用，不断加强医院领导班子、干部队伍和人才队伍建设，着力提升党建工作水平，推动医院党建工作和业务工作的深度融合，持续推动医院高质量发展，努力将医院建设成为满足人民群众多层次、多样化、个性化健康需求的、人民满意的公立医院。

二、实施党委领导下的院长负责制的意义和需求

（一）是坚持正确政治方向的组织保障和制度保证。党的十九大提出的“实施健康中国战略”，确立了以人民为中心的发展思想，旨在全面提高人民健康水平、促进人民健康发展，是坚持和发展新时代中国特色社会主义的一项重要战略安排。公立医院作为实施这一重要战略的主要机构，承担着精准对接和满足群众多层次、多样化、个性化健康需求的职责，是全面建成小康社会和实施健康中国战略的重要依靠力量。同时，公立医院作为政府建立的向人民群众提供基本医疗服务为主的机构，其基本属性就是公益性、非营利性，公立医院的基本属性和在健康中国战略中所处的地位，决定了其必须突出政治导向，坚持做到“两个维护”，不断增强“四个意识”，以党的政治建设为统领，才能统筹推进公立医院自身建设和贯彻落实国家战略，才能坚持正确的政治方向，更好地体现公益性，为人民提供更好的卫生与健康服务。

（二）是加强公立医院党建工作的重要保证和系统要求。国家卫健委医疗管理服务指导中心对委属委管医院党建工作开展的调查分析结果显示，调研样本医院基层党建工作基础薄弱，基层党建工作执行力不强。习近平总书记在党的十九大报告中提出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，只有始终坚持党对一切工作的领导，才能为建设新时代中国特色社会主义事业提供最有力的保障。《意见》明确指出，公立医院党委发挥把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用，进一步明确了党委的职责和决策范围，提出公立医院实行党委领导下的院长负责制，对公立医院加强党建工作提出了最为系统全面的要求，是深入贯彻落实党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想的重要举措，是党的十九大后加强党对公立医院全面工作的领导，是坚持全面从严治党在卫生健康领域的贯彻落实。

（三）是深化医药卫生体制改革的政治保障和根本方向。深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度关键在党的领导。新中国成立以来，我国在深化医药卫生体制改革方面逐步形成了一条符合我国国情的医改道路。1949～1978年，通过建立城市省、市、县三级公立医院网络和农村县、乡、村三级医疗卫生服务网络，初步形成了覆盖城乡的医疗卫生三级网。1979～1997年，确立“以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技与教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务”的卫生工作方针，很大程度上满足了人民群众快速增长的医疗卫生服务需求。1998～2012年，通过发展基本医疗保障制度，建立社会化的医疗费用分担机制，保障人民有能力享受现代医学的发展成果。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全民健康作为全面小康的重要基础，强调把健康放在优先发展的战略地位，确定了新时代党的卫生健康工作方针，提出“实施健康中国战略”，将深化医改纳入全面深化改革统筹谋划、全面推进。党的十九大和习近平新时代中国特色社会主义思想，为深化医改指明了广阔的前进道路和历史方位。《意见》提出公立医院实行党委领导下的院长负责制，是进一步完善国民健康政策，实现全方位、全周期维护人民健康目标的重要举措，是公立医院改革的必然选择，是我国医药卫生体制改革在“深水区”中不会迷失方向的重要保证。

（四）是健全现代医院管理制度的重要内容和基本特征。现代医院管理制度的重点是公立医院改革的“责、权、利”的“放、管、服”及人、财、物的独立自主，即建立起以产权清晰、权责明确、政事分开、管理科学为特征的医院制度，其侧重点是追求公立医院的经济效益，这与我国坚持基本医疗卫生事业的公益性的理念之间有差异，与十九大提出的“坚持以人民为中心，把人民健康放在优先发展的战略位置”的重要论述不相适应。现代医院管理制度是中国基本医疗卫生制度的重要组成部分，建立具有中国特色、符合中国国情的现代医院管理制度，就是要进一步强化党对公立医院的引领带动作用，形成权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的制度安排，从而保证公立医院正确的办院方向，党委领导下的院长负责制必将进一步丰富现代医院管理制度的内涵。

三、公立医院实施党委领导下的院长负责制的实践

《意见》提出公立医院实行党委领导下的院长负责制，是从国家宏观层面建立的制度安排，是从全局角度出发的“顶层设计”，因而积极探索这一顶层制度安排与公立医院实际相结合后的具体落地方式，从而内化为公立医院内部治理的制度安排，才能使新的领导体制得以科学、有效、规范运行并促进医院的发展。

（一）建立指导与监督体系。公立医院实施党委领导下的院长负责制是“党管一切”在卫生事业领域的体现，明确了医疗卫生事业是党的事业，医药卫生体制改革是党领导下的改革。一个新的机制建立和新的制度落地，有一个逐步认识和循序渐进实施的过程，在这个过程中，上级主管单位是公立医院实施党委领导下的院长负责制的引路人。《意见》发布后，医院上至领导班子、下到普通员工，对医院领导体制的转变一度处于观望和迷茫状态，上级主管单位在医院实施党委领导下的院长负责制过程中扮演了引路人角色，起到了指导与监督作用，建立了指导与监督体系：一方面，指导医院准确理解国家层面实施新制度的价值目标，不至于出现执行偏差；另一方面，监督医院按步骤、分阶段落实到位。

（二）变更医院议事规则。从国家卫生健康委员会发布的《公立医院章程范本》可见，党委领导下的院长负责制与原来的院长负责制在决策机制特别是“三重一大”事项决策方面发生了重大变化。因此，医院根据《意见》制定了《医院章程》《医院“三重一大”决策制度实施细则》《医院党委会议事规则》《医院院长办公会议事规则》，明确党委讨论决定医院重大问题的机制，明确了决策主体（党委会、院长办公会）各自的组织原则、决策范围、会议形式、决策程序、决策执行反馈等，界定“三重一大”决策事项范围，对需由院长办公会讨论研究后提交党委会决策和直接由党委会决策的事项进行梳理和界定，提出“三重一大”决策事项清单建议等，进一步明确议事范围、规则及程序，完善决策制度，在党委领导下的院长负责制实践中实现了科学决策、民主决策、依法决策，为医院领导机制改革的平稳过渡提供了有力保障。

（三）明确党政领导责任。实行党委领导下的院长负责制就是要认真贯彻党的十九大精神，全面加强和改善公立医院党的领导，把党总揽全局、协调各方落到实处，进一步明确党政领导责任，坚持集体领导和个人分工负责制相结合。因此，医院通过重新梳理和调整议事规则，明确院长在党委领导下，通过召开院长办公会和院长行政例会，初步研究解决涉及医院医、教、研、管的工作，凡是涉及“三重一大”事项，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，提交党委会，由党委集体讨论作出决定，将党委的意志转换成任务目标、重大部署及办法举措，通过集体领导和个人分工负责实现党委的领导核心作用与中心工作相互衔接和同步运转。

（四）建立沟通协调机制。公立医院实施党委领导下的院长负责制后，由于党委会、院长办公会决策范围发生重大变化，部分“三重一大”议题需院长办公会研究讨论后提交党委会决策，专业性、技术性较强的重要事项，还需要经过院内外专家评估及技术、政策、法律咨询，建立各层面的沟通协调机制是党委领导下的院长负责制在公立医院顺利运行的重要保障。党委书记和院长之间交流沟通的顺畅程度决定重要决策和重大工作推进的质量与效率。实施党委领导下的院长负责制，党委书记和院长沟通的主要内容包括思想认识、工作理念、工作思路、工作方法、具体工作开展情况、各类动态信息共享和重要决策前的酝酿协商等。重大问题在提交党委会、院长办公会前，党委书记和院长应充分沟通、取得共识，党委书记、院长意见不一致的议题应暂缓上会。同时，医院领导班子成员之间沟通协调的经常化、规范化、制度化，是增进班子团结的需要，对提高班子成员能力素质、增强班子整体合力、促进医院改革发展稳定具有重要作用。班子成员之间要经常相互通报工作，相互听取意见建议，发挥集体智慧解决工作难题，共同营造团结、民主、奋进、和谐的工作氛围。

（五）完善监督制约机制。国家卫生健康委员会发布的《公立医院章程范本》要求“医院设立纪律检查委员会（以下简称医院纪委）。医院纪委在医院党委和上级纪委的领导下，全面落实监督执纪问责职责。”确保党委领导下的院长负责制在公立医院有序、规范运行，必须进一步贯彻落实全面从严治党要求，完善监督约束机制，构建严密有效的内部监督和外部监督体系，全面履行监督执纪问责职责。一是按照监督工作以行业领导指导为主、属地上级单位协助的相关要求，进一步健全领导干部责任追究制度，强化政治监督和制度执行情况监督，加强对党员干部严格遵守党的纪律规定和国家有关法律法规情况的监督检查。二是进一步畅通信访渠道，完善信访投诉管理制度及流程，有效发挥各类监督合力，监督党员干部特别是关键岗位、重要人员履职和用权情况。三是健全完善医院内部治理结构和风险防控机制，全程参与干部提拔、竞聘和任用以及职称评聘的监督把关；通过法律合同审核、经费审核、重点审计等举措，对重大基建项目、大型设备、药品采购、财务管理等重点领域或关键环节加大监督力度。四是完善反腐倡廉制度规范，不断推进医院廉洁文化建设，通过企业公众号宣传、向干部职工发布廉洁短信等方式，加强党风廉政和纠正行业不正之风教育，筑牢党员干部拒腐防变的思想道德防线。五是加强医院纪检机构和纪检干部队伍建设，配齐配强专职纪检工作人员，提高履行职责的能力，充分发挥监督职能作用。