基层文化执法人员流失严重令人担忧

李福存

摘 要：2004年8月，国家开始在部分地区试点建立文化市场综合执法机构实行综合执法。2009年9月，中宣部等五部门印发《关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见》，在副省级及副省级以下城市组建文化市场综合执法机构，对文化市场监管实行“统一领导、统一协调、统一执法”。2016年4月，中央“两办”制定出台《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》，进一步深化和完善文化市场综合执法改革工作。

关键词：基层文化;执法人员;人员流失

引言：笔者作为一名基层文化执法人员，见证了基层文化执法机构组建前后的发展历程。个人认为：基层文化执法机构在执法队伍建设方面大致经历了三个阶段。

第一阶段：组建初期，执法力量薄弱，专业人才匮乏。

根据2009年中宣部等五部门意见，基层文化执法机构当年组建时，执法人员多是从当时的新闻出版、文化、广播电影电视等文化执法单位原有执法人员中抽调而来，这些人员中仅有部分人员有过执法工作经历，也仅仅从事过某一领域的执法工作，且素质良莠不齐。以我市（县级）为例，文化市场综合执法机构组建首批抽调10名人员，仅有一半的人员从事过执法工作，且这些人员年龄普遍较大，其中4名是乡镇进城安置的科级干部，他们被抽调到文化执法机构，认为自己被组织部门“边缘化”了，业务基础差、工作积极性不高，一时难以适应文化市场综合执法工作需要。

第二阶段：落实“两条腿走路”策略，队伍素质明显提升，执法能力不断增强。

基层文化市场综合执法机构组建后，各级文化主管部门高度重视执法队伍的教育培养工作。国家文化和旅游部、省文化和旅游厅以及地市文化市场综合执法局都积极创造条件，组织开展执法队伍能力培训。他们通过制定出台部门规章、制定行为规范、研发文化市场技术监管与服务平台、统一执法文书、组织技能练兵比武和执法案卷评比等，大大提升了基层文化执法人员的业务素质和工作能力。各基层文化市场综合执法机构也根据自身实际，积极“走出去”、“请进来”，对执法人员进行形式多样的业务培训，进一步锻造队伍，提升素质。为了扩充队伍，吸收专业执法人才，各基层文化执法机构也积极争取当地政府及有关职能部门的支持，组织招考年轻执法力量，这些年轻力量经过几年的培养和锻炼，正在成为基层执法的中坚力量，有的已经成长为文化执法领域的行家里手。

第三阶段：受当前诸多因素影响，部分基层一线执法人员开始对文化市场综合执法工作失去信心、纷纷跳槽转行。

众所周知，文化市场综合执法涉及文化、文物、新闻出版、版权、广播电影电视甚至旅游等领域，法律法规多、行政权力事项涉猎范围广、执法任务重，培养一名一线执法人员，至少需要经过三到五年的技术磨练和实践锻炼。因此，从广大基层文化执法机构的情况看，一线执法力量仍然较为薄弱，特别是具备专业执法技能和素质的人才更加紧缺。不仅如此，更让人担忧的是，目前在一些地方的基层文化执法机构正面临着双重压力，一方面是专业执法人才十分匮乏，另一方面是部分年轻执法人员流失严重。我单位自2009年12月组建至今，已先后流失5名一线执法人员。这些人员的普遍特点是：本科学历、年轻在30岁以下、工作认真扎实。流失后去向包括：市委、市政府工作部门、上级政府直属事业单位。

这些年轻执法人员的流失，虽然遵循“人往高处走”的客观规律，但是与以下三个方面的因素有着直接关系：

其一，基层文化执法工作小队伍、大市场、执法工作任务繁重，有时还要面对一些身份复杂的经营业主或从业人员，有时现场执法气氛紧张，甚至有时会因执法工作受到不法业主的恐吓，经常开展错时执法，给家庭生活带来诸多不便，可以说工作辛苦、压力较大。

其二，本次机构改革后，多数基层文化执法机构由原政府直属事业单位划为当地文化行政部门的直属事业单位，由于机构规格低、单位人员少，且属于二级单位，在单位考核、干部任用、评先树优等诸多方面缺少话语权，让基层执法人员对文化执法机构缺少信心，让年轻执法人员甚至感到自卑，认为继续留在文化执法机构无论工作多么出色，个人前途也会十分渺茫。

其三，实施文化市场综合执法改革以来，一系列改革后续问题长时间得不到解决，让基层文化执法工作缺少吸引力。例如，文化执法人员参照公务员法管理问题。无论是2009年9月中宣部等五部委印發的（中宣发[2009]25号）组建文件，还是2016年4月中央“两办”印发《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》，都明确规定“综合执法人员依法依规纳入参照公务员法管理。”但是，目前在一些县级文化市场综合执法机构至今未能落实参公管理。由于未能落实参公管理，让基层文化执法机构的人员与其他执法单位失衡，与正在实施的公务员职务职级并行、公务用车改革补助等相关待遇失之交臂。再如，本次机构改革所要求的“局队合一”工作机制问题。目前一些基层文化执法机构，只是名义上直属或隶属文化行政部门，仍然为法人单位，独立核算。有的不能办理委托执法手续，开展执法工作既没有法律法规授权，又没有与当地文化行政部门办理委托手续，只能继续延用文化执法机构自身的名义开展工作。由于缺少授权或者委托，执法人员不能报名参加省政府行政执法证件考试，无法取得省级政府颁发的行政执法证件。

文化市场综合执法工作一方面肩负着净化社会文化环境，保障文化和意识形态安全的政治任务;另一方面肩负着维护文化市场经营秩序，促进文化事业、文化产业健康发展的重要任务。近年来，上至国家部委、下至各级地方政府都高度重视文化市场综合执法改革工作，不断制定出台相关文件进行部署推动，让众多的基层文化执法机构和执法人员看到了曙光，但是如何贯彻落实好这些《意见》，怎样让好的《意见》真正贯彻落实到地，缺少了明确的刚性要求和具体的时间表、路线图，致使部分执法人员，特别是年轻执法力量开始自寻出路、另谋高枝。事实表明，培养一名年轻执法业务骨干道路漫长，而流失一名执法人才过程简单。为此，建议上级部门正确认识当前基层文化执法机构面临的各项问题，尽快解决基层文化执法改革的后续遗留问题，尽快落实执法人员参公管理身份，不要让基层文化执法机构吃亏、不再让基层文化执法人员寒心，让基层文化执法人员放下包袱、安心工作，从而防止更多的执法人员流失。

[参考文献]

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[2]刘晓，童小燕.基于需要层次论的基层执法人员激励研究[J].現代工业，2019，25（15）：102-103.